Текст книги "Стратегическое планирование и контроллинг"

Автор книги: Ирина Бородушко

Соавторы: Эвелина Васильева
сообщить о нарушении

Текущая страница: 4 (всего у книги 15 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

1.6. Нормативно-правовое обеспечение разработки концепции социально-экономического развития на мезоуровне

Социально-экономическое развитие – это процесс, который необходимо прогнозировать, планировать, регулировать, контролировать, т. е. необходимо разрабатывать программу социально-экономического развития, обеспечивать и контролировать ее реализацию. Исходным условием для успешного решения этих задач является наличие соответствующей нормативно-правовой базы. По своему содержанию нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс работы над программой социально-экономического развития от ее разработки до реализации, должны отвечать ряду требований.

Прежде всего необходимо законодательно закрепить принцип общего охвата всех уровней управления – федерального, регионального и местного – программами социально-экономического развития. Правовое регулирование должно распространяться на все составляющие процесса обеспечения программ социально-экономического развития.

Актуальность этих моментов, к сожалению, осознана в недостаточной мере. В научных публикациях крайне редко упоминаются проблемы нормативно-правового обеспечения государственного регулирования социально-экономического развития и тем более отсутствуют варианты разработок комплекса научных положений по этому вопросу.

Следствием такого положения являются: отсутствие унифицированных методик, бессистемность в работе над составлением программ, недостаточный контроль реализации принятых программ. Едва ли ни самым убедительным подтверждением существования указанного пробела является отсутствие единого общепринятого названия документа, в котором дано обоснование и изложено содержание программы социально-экономического развития территории страны, региона, муниципального образования. Важность единообразия в наименовании данного программного документа обусловлена тем, что название содержит ключевые слова, изначально определяющие направленность всего содержания документа.

Наиболее часто можно встретить такие термины и обозначения, как «Основные направления стратегии социально-экономического развития…», «Стратегический план развития…», «Стратегия развития…», «Концепция Генерального плана…», «Концепция развития…», «Доктрина развития.» и др.

Термин «концепция» используется для обозначения основополагающей идеи, единого замысла чего-либо. Программный документ о развитии территории должен быть по своей сущности развернутым изложением единой основополагающей идеи, которая воплощена в стратегических целях и конкретной системе частных задач, реальность которой подтверждена соответствующим ресурсным обеспечением.

Необходимо специальным нормативно-правовым актом установить общие положения о порядке составления концепции, о типовой структуре, о примерном ее содержании. Предварительно важно определить следующие исходные условия.

1. Как должны соотноситься федеральные, региональные и местные концепции социально-экономического развития по способам правового регулирования, по методам разработки, по своему содержанию.

2. В какой мере дифференцирован комплекс объективно существующих условий формирования и реализации концепции и, прежде всего, стартовых политических, экономических, социальных, финансовых, природно-географических и иных факторов.

3. Какими полномочиями в области разработки и реализации концепции должны быть наделены органы власти разных уровней, и как эти полномочия должны согласовываться с их остальными функциями и полномочиями.

4. В какой мере обязательным должно быть выполнение органами государственной власти функций по разработке и реализации концепции.

5. Каковы пределы их ответственности за качество концепции ее и реализации.

6. В каких пределах допускаются отклонения от типовой модели концепции, обусловленные спецификой конкретных условий на территории и творческой инициативой разработчиков и исполнителей концепции.

Региональные концепции социально-экономического развития должны быть в определенной мере согласованы с содержанием федеральных концепций, целевых программ, индикативных планов развития национальной экономики и социальной сферы. Но, к сожалению, сами эти документы федерального уровня остаются несовершенными. В современной практике разработки подобных федеральных документов избегают обращения к наиболее точному и обязывающему документу – индикативному плану развития, что обусловлено, видимо, желанием уклониться от принятия таких документов, за исполнение которых предусматривается более высокий уровень ответственности соответствующих органов исполнительной власти.

Можно ожидать, что в перспективе индикативное планирование на федеральном уровне займет свое должное место в числе функций федеральных органов государственной власти. Поэтому целесообразно определить примерные направления и способы гармонизации региональных концепций с федеральной концепцией, индикативным планом и иными программными документами в области регулирования социально-экономического развития страны. Основными связующими моментами в содержании региональной и федеральной концепций являются следующие:

♦ цель региональной концепции не должна вступать в противоречие с целью федеральной концепции и, более того, должна способствовать наиболее успешной реализации федеральной цели;

♦ качественные показатели, представленные в федеральной концепции, служат общим ориентиром, своего рода нормативом при формировании одноименных показателей региональных концепций; вместе с тем в каждом регионе этот «норматив» должен быть скорректирован с учетом местных условий;

♦ объемные, абсолютные показатели, представленные в региональной концепции, должны примерно соответствовать доле каждого региона в совокупном экономическом потенциале страны в разрезе рассматриваемой характеристики этого потенциала;

♦ целевые показатели темпов экономического роста на предстоящие годы, представленные в региональной концепции, должны быть согласованы с соответствующими показателями федеральной концепции с учетом специфики условий региона;

♦ необходима согласованность хронологических параметров региональных и федеральной концепций: горизонта среднесрочных и долгосрочных целевых показателей концепций, периодичности текущего контроля хода реализации концепций;

♦ следует согласовывать программы и методики социально-экономического мониторинга на федеральном и региональном уровнях;

♦ финансирование региональной концепции, как базовое условие ее ресурсного обеспечения, ориентированное в основном на финансовое самообеспечение региона, может быть расширено за счет средств федерального бюджета, если последнее предусмотрено расходной частью федерального бюджета.

Указанные моменты согласованности федеральной и региональных концепций отнюдь не означают полной их идентичности. С позиций системного подхода региональные концепции по отношению к федеральной концепции выступают как подсистемы, входящие в состав общей системы. Это означает наличие относительной автономности и качественного своеобразия каждой подсистемы при сохранении единых системообразующих свойств у всех подсистем. Тем самым создаются предпосылки для действия механизмов прямых и обратных связей в пределах системы. Эти взаимосвязи обеспечивают достижение целей и эффективность функционирования системы в целом. Таким образом, соблюдение принципов системного подхода при формировании организационно-методической базы является условием реалистичности и результативности концепций регионального развития. Создание организационно-методической базы региональных концепций включает научно-практическую деятельность по разработке проекта такой базы и последующее ее закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах.

Пакет нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок составления и реализации региональных концепций, должен включать:

а) нормативно-правовой акт федерального значения, содержащий общие положения о порядке разработки, содержании, способах реализации концепции, контроле и оценке итогов ее исполнения;

б) нормативно-правовой акт регионального значения аналогичного содержания, составленный с учетом положений федерального нормативно-правового акта и специфики целей социально-экономического развития каждого конкретного региона и с учетом стартовых условий социально-экономического развития в регионе;

в) прочие региональные нормативно-правовые акты, фиксирующие конкретные решения по вопросам разработки, хода реализации и результатов реализации концепции.

В указанных правовых актах необходимо предусмотреть положения о типовой форме бумажного и электронного вида текста концепции. В типовой форме определяется примерное содержание концепции, ее структуризация по разделам и подразделам. Указывается перечень обязательных реквизитов. Должна соблюдаться единая схема размещения информации на носителе. Необходимо определить примерный перечень приложений к основному документу, который может включать методические указания и инструкции, образцы сопутствующих документов и пояснительной записки к концепции. Определяется, в какие адреса рекомендуется направлять копии концепции и в какие адреса их поступление является обязательным. Например, целесообразно ознакомить с концепцией органы исполнительной власти смежных регионов и регионов, с которыми сложились тесные экономические связи. Обязательным должно быть направление концепции региона в Министерство экономического развития и торговли. Она может быть направлена и в другие ведомства по их заявкам и запросам. Должны быть предусмотрены рекомендуемые и обязательные сроки передачи копии региональных концепций, определены виды используемых средств связи. При формулировке положений правовых актов по перечисленным вопросам необходимо учитывать новые требования к правительственным документам и документам региональных органов власти, вытекающие из федеральных программ по созданию в Российской Федерации «электронного правительства».

Разработка типовой формы концепции могла бы быть одной из функций специально созданного, постоянно действующего научно-консультационного центра. Такой центр должен функционировать на федеральном уровне и поддерживать регулярные контакты с региональными службами, обеспечивающими разработку и реализацию региональных концепций. Центр должен иметь в своем составе сотрудников, работающих на постоянной основе и привлекаемых на договорных началах, высококвалифицированных специалистов в области экономической теории, макроэкономического прогнозирования и планирования, административного и гражданского права. Принятая типовая форма концепции должна быть утверждена в соответствующем порядке, что закрепляется правовым актом федерального уровня. Информация об этом должна быть доведена до сведения органов исполнительной власти всех регионов страны.

На основе типовой формы регионы разрабатывают свои варианты образцов бумажных и электронных носителей информации о концепции. При этом некоторые разделы и подразделы, не актуальные для конкретного региона, могут отсутствовать или быть представленными в сокращенном варианте. Другие разделы, напротив, могут потребовать более детальной проработки, чем это предусмотрено типовой формой.

Требует правовой регламентации вопрос об унификации процедур по составлению, обсуждению и утверждению концепций развития регионов. Это наиболее надежный способ достижения единообразия этих процедур, что необходимо для обеспечения единого уровня правовой силы концепций развития разных регионов и единой меры ответственности за качество концепций, за надлежащую их реализацию. Разработку правовых положений о порядке формирования и утверждения региональных концепций мог бы осуществлять указанный выше научно-консультационный центр на тех же началах, что и формирование типовой формы носителя информации о концепции.

В качестве принципиальных положений о процедурах по формированию концепций регионального развития необходимо предусмотреть следующие положения.

♦ Привлечение к разработке проекта концепции:

а) ведущих ученых региона, специализирующихся в области экономики и права;

б) представителей бизнеса, наиболее компетентных в вопросах социально-экономического развития региона;

в) должностных лиц региональных органов власти, свободно владеющих информацией о ситуации в регионе и обладающих необходимым для принятия нетривиальных решений творческим потенциалом.

♦ Участие общественности региона в обсуждении проекта концепции, что может быть обеспечено активным использованием средств массовой информации и привлечением к организации такого обсуждения специалистов-профессионалов по связям с общественностью.

♦ Обеспечение гласности при прохождении всех этапов формирования концепции. Это исключительно важно как одно из условий успеха в реализации концепции, так как способствует широкой поддержке проекта населением региона. Необходимо стремиться к тому, чтобы население понимало и принимало цели концепции, осознавало те конкретные позитивные результаты, которые несет реализация концепции конкретным группам жителей региона.

♦ В нормативно-правовом документе должно быть прописано, что концепция обретает юридическую силу с момента ее утверждения уполномоченным органом региональной власти. Следует определить единый для всех регионов порядок утверждения концепции: какой орган утверждает, в каком составе, какова форма голосования, на каких основаниях проект может быть отклонен или возвращен на доработку, в каком порядке вносятся поправки, в каком порядке вносятся последующие изменения и дополнения в документ.

Специальной правовой регламентации требуют вопросы текущих организационных мероприятий по реализации концепции. К числу таких вопросов относятся следующие.

♦ Комплексная оценка стартовых условий в регионе путем формирования системы базовых показателей, характеризующих состояние: а) внутренней среды региона по кругу объективно заданных стабильных параметров – природно-географическое положение, обеспеченность транспортными связями с другими регионами, разведанные и неразведанные объекты природных ресурсов; б) состояние экологии, наличный производственный и научно-технический потенциалы, количество и качество трудовых ресурсов, демографический и социальные потенциалы, состояние финансово-кредитной системы, характеристики результатов функционирования экономики – валовой региональный продукт; объем конечного потребления, уровень производительности труда, степень вовлеченности во внешнеэкономическую деятельность – объем экспорта и импорта.

♦ Формирование системы стандартов, нормативов и классификаторов, которые должны быть заложены в основу разработки комплекса целевых показателей концепции.

♦ Определение конкретного списка ответственных исполнителей по этапам реализации концепции, по каждому разделу и подразделу концепции с указанием конкретных функций и формы ответственности.

♦ Поэтапный календарный план реализации концепции с обозначением содержания этапов, конкретных дат или интервалов времени выполнения работ.

♦ Расчет потребности в ресурсах, необходимых для реализации концепции, раздельно по видам ресурсов: финансовых, материальных (по их видам), кадровых, информационных, инновационно-технологических, интеллектуальных. По материальным и финансовым ресурсам составляется смета расходов на основе калькуляции. При формировании денежной оценки расходов необходимо предусмотреть последующую корректировку с учетом инфляции и изменения курса валют.

♦ Профессионально-квалификационный уровень разработчиков региональных концепций социально-экономического развития в целом ниже, чем у разработчиков федеральных программ развития. В этих условиях особенно важно обеспечить наличие и доступность нормативно-правовых, методических и информационно-консультационных материалов и документов, позволяющих должностным лицам на местах ознакомиться с общими правилами и нормами разработки региональных концепций развития.

♦ Планирование социально-экономического мониторинга хода реализации концепции, включающего текущую регистрацию результатов, их обобщение и анализ, оценку позитивных и негативных отклонений от намеченных значений показателей, выявление причин и последствий этих отклонений.

♦ Осуществление корректировки значений целевых показателей в случае необходимости, с обоснованием ее целесообразности и правомерности.

♦ Текущая оценка изменений факторов внешней среды, влияющих на ход реализации концепции.

♦ Оценка конечных результатов реализации концепции, оценка эффективности реализации концепции с позиций: а) измерения суммы результата в расчете в среднем на рубль затрат, б) оценки степени достижения цели концепции.

По существу, практическая реализация концепции является делом рук занятого населения региона. Поэтому на всех этапах реализации концепции необходимо обеспечивать классность и стабильную связь с общественностью. Тем самым будет обеспечиваться лояльность населения к реализации концепции и будут действовать механизмы обратной связи, что позволит организаторам своевременно внести необходимые коррективы в план мероприятий с учетом отношения населения к проводимым работам.

Существенным фактором повышения эффективности процесса реализации концепции могло бы стать использование метода государственного контроллинга, который целесообразно сформировать по аналогии с используемым на практике контроллингом в управлении организациями.[29]29
  Бородушко И. В. Методология формирования системы контроллинга как инструмента государственного регулирования экономики. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005.


[Закрыть]

Существенным разделом нормативно-правовых документов, регламентирующих формирование и реализацию региональной концепции, должен быть комплекс положений о государственном контроле и формах ответственности. Функция контроля должна охватывать все этапы работы над концепцией. Первоначально необходим контроль качества самого документа (концепции), определяющего цели и содержание программы социально-экономического развития региона. Оценка производится с позиций достижимости целей и обеспеченности ресурсами, оптимальности предполагаемого способа использования этих ресурсов, целесообразности выбора хронологических сроков выполнения каждого этапа и т. д.

Контроль должен осуществляться на каждом этапе реализации концепции с оценкой отклонений от намеченных промежуточных результатов. Контроль в значительной мере опирается на результаты мониторинга, что обеспечивает достоверность выводов.

Все выявленные в результате этих мероприятий отклонения от намеченных параметров должны подразделяться на две группы: обусловленные объективными причинами и вызванные ошибочными действиями, непрофессионализмом, недобросовестностью исполнителей. В каждом из этих случаев корректировка ситуации осуществляется специфическими методами. Различными должны быть решения и о мерах ответственности лиц, в чьи обязанности включалось исполнение конкретных функций в рамках концепции. Особое значение имеет упреждающий контроль, призванный предупредить возможность возникновения нарушений в ходе реализации концепции.

Практическую реализацию изложенных выше соображений и предложений о нормативно-правовом регулировании разработки региональных концепций социально-экономического развития следует начинать с анализа действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений.

1.7. Сущность прогнозирования и планирования деятельности предприятия в условиях рыночной экономики

В течение ХХ в. сформировались базовые принципы управления организациями, был разработан ряд концепций, определены методики. Ведущая роль в этом процессе принадлежит планированию и прогнозированию. По мере накопления и практического закрепления опыта и знаний новые технологии управления стали одним из решающих факторов успешного функционирования предприятий в условиях непредсказуемости конъюнктуры и жесткой конкуренции на современных рынках.

Базой планирования является предварительно разработанный прогноз развития. Под прогнозированием деятельности организации понимается оценка перспектив ее развития на основе анализа конъюнктуры рынка, изменения рыночных условий на предстоящий период. Основная цель прогноза – определение наиболее вероятных тенденций развития и определение ожидаемого влияния внутренних и внешних факторов на функционирование предприятия в будущем.

Центральной проблемой планирования производства является внедрение принципиально новых инструментов в самые разнообразные структурные элементы предпринимательской деятельности: освоение новой продукции, новых промышленных технологий, новых методов менеджмента. В частности, заслуживает внимания такой революционный путь перестройки системы управления, как реинжиниринг и реализация процессного подхода в управлении бизнес-процессом. Действительно, общественный прогресс возможен лишь в той мере, в какой продуцируются инновации в разных сферах общественной жизни, и прежде всего в управлении предпринимательской деятельностью.

Нововведения составляют основу развития экономических систем, определяют темпы роста и качественные сдвиги в их эволюции, определяют структурные изменения в них. Ход и направление развития экономических систем определяются внедрением в них новых средств и способов человеческой деятельности, позволяющих эффективно и систематически преодолевать ограниченность наличных ресурсов. Инновации порождают новые потребности, цели, ценности и формы их экономической реализации. Воплощению в жизнь этих закономерностей способствует целенаправленная деятельность по составлению прогнозов и научно обоснованных стратегических и оперативных планов.

Существует ряд обязательных предварительных условий, на которые должен опираться план. Необходимо учитывать, что базовые цели в деятельности предприятия формируются как отражение целей и интересов различных групп людей, так или иначе связанных с деятельностью предприятия и вовлеченных в процесс его функционирования. Основными субъектами, чьи интересы наиболее тесно сопряжены с деятельностью предприятия и соответственно должны быть учтены при определении целей и при формировании стратегических планов организации, являются:

♦ учредители, собственники данной организации;

♦ персонал данной организации;

♦ потребители продукции, услуг;

♦ деловые партнеры организации;

♦ органы исполнительной власти и муниципальные органы и др.

Миссия фирмы и ее стратегические, оперативные планы должны в определенной мере отражать интересы всех вышеназванных субъектов. Миссия организации, воплощенная в ее планах, должна вырабатываться с учетом следующих факторов и условий:

♦ история становления и развития организации;

♦ сложившийся стиль делового поведения организации;

♦ наличные производственные ресурсы организации;

♦ индивидуальные особенности организации и профиля ее деятельности;

♦ состояние внешней среды организации.

Существует тесная связь между стратегией предприятия и разрабатываемым им планом деятельности на перспективу. Вместе с тем не существует общепринятого понимания стратегии. Одной из трактовок понятия стратегии предусматривается, что она представляет единство следующих элементов:

♦ план развития организации;

♦ приемы управления организацией как тактические ходы;

♦ типовая поведенческая модель организации;

♦ позиция организации в области ее взаимодействия с другими субъектами экономических отношений;

♦ оценка перспектив развития организации.

Таким образом, план – это понятие, которое непосредственно связано со стратегией. Под планом понимают заранее спроектированные условия и действия, которые контролируются в течение всего периода исполнения плана. Эти соотношения, как правило, отражаются в бизнес-стратегии организации.

Техника составления планов заключается в разработке внутренней документации, в которой представлен последовательно весь ход деятельности компании на определенный период времени. План представляет комплекс документов, включающий текстовую часть, расчетные таблицы с показателями, графики с изображением наиболее существенной информации, ряд приложений. Например, план обязательно содержит данные о выпуске продукции, в том числе новой, данные о ресурсном обеспечении и многое др. Содержание планов значительно отличается в зависимости от вида плана, вида основной деятельности предприятия и других факторов.

Вопросы составления планов предприятия достаточно детально разработаны в научной литературе, что не исключает сохранения ряда дискуссионных и нерешенных вопросов, о чем будет сказано в последующих главах в связи с рассмотрением конкретных аспектов планирования деятельности предприятия.

При разработке проекта плана должны учитываться стратегия организации, прогнозы на перспективу, наиболее существенные проблемы в деятельности предприятия в настоящем и возможные проблемы в будущем, предполагаемые пути и условия их решения. Конкретные процедуры разработки плана могут быть исключительно разнообразными. Как отмечает Питер Друкер (Peter F. Drucker) в своей книге «Практика менеджмента»: «Существуют сотни, если не тысячи книг об управлении различными функциями бизнеса, такими как производство и маркетинг, финансы и инженерные разработки, материально-техническое снабжение, управление персоналом, связи с общественностью и т. д.».[30]30
  Друкер П. Практика менеджмента / Пер. с англ. – М.: Издательский дом «Вильямс», 2003. С. 40.


[Закрыть]

Содержание планов, принципы и методы их разработки определяются, в целом, условиями рыночных отношений. Рынок – это интегральное понятие, включающее систему экономических отношений между людьми, которые охватывают процессы производства, распределения, обмена и потребления. Рынок является сложным механизмом функционирования экономики, основанной на разнообразных формах собственности, на товарно-денежных связях и на финансово-кредитной системе. Если раскрывать более детально сущность рыночных отношений, то следует отметить, что они также включают:

♦ отношения, связанные с взаимодействием отечественного и иностранного бизнеса в различных формах и в различных сферах деятельности;

♦ отношения, определяемые взаимодействием бизнес-структур и государства в таких формах, как совместные предприятия, предоставление предпринимателям различных льгот, кредитов, заключение договоров на поставки для государственных нужд и др.;

♦ процесс функционирования рыночной инфраструктуры управления, включающей в себя товарные, фондовые, валютные биржи и другие подразделения.

Исходя из сущности рынка можно сделать вывод о том, что участники рынка принимают решения и действуют в условиях значительной неопределенности и разнообразных экономических и финансовых рисков. Из этого следует, что при разработке планов и прогнозов необходимо учитывать эту специфику рыночных отношений. Она заключается в вероятностном характере не только прогноза, но в известной мере и плана.

Сущность рынка как среды функционирования бизнеса наиболее полно проявляется в его функциях, которые также подтверждают наличие факторов неопределенности и риска в рыночной среде, затрудняющих обеспечение точности прогнозов и планов. Важнейшими функциями рынка являются:

♦ обеспечение саморегулирования товарного производства;

♦ стимулирование предпринимательской деятельности;

♦ оценка общественной значимости произведенного продукта (работ, услуг) и затрат труда;

♦ регулирование экономических отношений между участниками рынка;

♦ развитие принципов самоуправления в сфере бизнеса.

Рынок – это сложная экономическая система, в составе которой представлены элементы, различные по своей экономической природе: участники рынка, разнообразные виды рыночных отношений, различные инструменты и механизмы. Характер элементов рынка должен учитываться при составлении прогноза и плана, с тем чтобы минимизировать ошибки прогноза и ошибки плана. В полной мере этого достичь невозможно, поэтому по мере прохождения планового периода тщательно отслеживаются возникающие отклонения от плановых показателей и корректируется план на последующие годы.

К числу наиболее значимых элементов рынка относятся:

♦ производители товаров, работ, услуг;

♦ потребители товаров, работ, услуг;

♦ наличие государственной, муниципальной, частной, смешанной форм собственности;

♦ цены;

♦ спрос на товары, работы, услуги;

♦ предложение товаров, работ, услуг;

♦ конкуренция;

♦ рыночная инфраструктура.

Важнейшей особенностью рынка является его свойство саморегуляции, выражающееся в механизме взаимодействия спроса и предложения. Движение цен и конкуренция обеспечивают гибкость и адаптивность рыночных отношений. С точки зрения планирования эти свойства являются факторами, затрудняющими достаточно точную оценку конъюнктуры рынка на перспективу и соответственно – достижение высокой точности плана.

Специфика внутрифирменного планирования определяется особенностью места предприятия в системе общественных отношений. Это находит выражение в следующем:

♦ в предпринимательском секторе экономики функционируют частные владельцы, несущие полную ответственность (вплоть до разорения) за достижение успеха;

♦ предприниматель действует в условиях гарантированной законом свободы выбора вида деятельности, выбора партнеров по сделкам и согласования с ними цены продажи;

♦ объективно реальность плана предприятия постоянно проверяется спросом покупателей;

♦ формирование плана деятельности предприятия осуществляется на базе всей социально-экономической информации, которая должна быть собрана, интерпретирована и представлена соответствующими службами предприятия тому лицу, которое принимает решения и полностью отвечает за их рациональность;

♦ при формировании плана необходимо учитывать роль экономической среды, к которой нужно приспосабливаться хозяйствующим субъектам.