Текст книги "Стратегическое планирование и контроллинг"

Автор книги: Ирина Бородушко

Соавторы: Эвелина Васильева
сообщить о нарушении

Текущая страница: 3 (всего у книги 15 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

Рассмотренные выше положения принятых Правительством РФ основных направлений его деятельности на период до 2008 г. находят воплощение в ряде новых документов. В июне 2005 г. Правительство РФ рассмотрело прогноз социально-экономического развития и перспективный финансовый план на 2006–2008 гг. Это явилось новым шагом в практике государственного социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования. В этих двух документах горизонт государственного планирования составляет три года, тем самым обеспечивается взаимосогласованность социально-экономических и финансовых показателей.

Государственные планы, формируемые на федеральном уровне, далеко не безупречны по своему содержанию. Значительные проблемы возникают при исполнении этих планов, из чего следует необходимость усиления контроля хода выполнения плана.

Еще более проблематичным является вопрос о планах социально-экономического развития регионов, которые представляют важнейший инструмент реализации государственной политики на уровне региона. Планирование в регионе представляет собой центральную функцию управления, и его значимость определяется тем, что:

1) в рамках плана реализуется задача целеполагания;

2) разрабатывается система мер по достижению намеченных к реализации целей;

3) от качества планирования в значительной мере зависит эффективность всей управленческой деятельности.

Региональное стратегическое планирование требует строго научной организации и методологического обеспечения, так как в ходе планирования решаются такие сложные задачи, как:

а) теоретическое обобщение практического опыта по осуществлению прогнозно-аналитической деятельности;

б) разработка методологии и методики регионального планирования;

в) изучение проблем формирования эффективных механизмов практической реализации планов.[23]23
  Коломийченко О. В., Рохчин В. Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология и организация. – СПб.: Наука, 2003. С. 64.


[Закрыть]

Получают распространение разработки концепций, стратегических планов и программ социально-экономического развития федеральных округов, субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных городов. Так, опубликован проект документа по Северо-Западному федеральному округу «Основные направления стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г.». Правительством РФ была принята «Стратегия развития Сибири до 2020 г.». В Южном федеральном округе была принята федеральная программа «Юг России», рассчитанная на период 2002–2006 гг.

Во многих субъектах РФ разработаны документы, определяющие стратегию их развития: в Кировской области – «Основные положения концепции социально-экономического развития», в Республике Коми – «Концепция экономической безопасности», в Ставропольском крае – «Концепция становления и развития экономики», в Санкт-Петербурге и в Саратовской области – «Стратегические планы развития», в Самарской области – программа социально-экономического развития и т. д. Временной горизонт этих документов колеблется от одного года до пятнадцати лет.[24]24
  Коломийченко О. В., Рохчин В. Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология и организация. – СПб.: Наука, 2003. С. 17–40.


[Закрыть]

1.4. Правовые основы регулирования взаимосвязи социально-экономического и бюджетного планирования

Государственное социально-экономическое планирование предполагает в качестве обязательного условия учет взаимосвязи макроэкономических и финансовых показателей. Макроэкономические показатели выступают в качестве объекта социально-экономического планирования, а финансовые – сформированы в рамках государственного бюджета.

Взаимосвязь этих трех элементов государственного планирования столь важна, что основные положения по ее регулированию предусмотрены Бюджетным кодексом РФ.[25]25
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с последними изм. и доп. от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ) // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3823; СЗ РФ от 3 января 2005 г. № 1 (Ч. I). Ст. 21.


[Закрыть] Наиболее существенными механизмами связи между социально-экономическим развитием и бюджетной системой являются следующие.

1. Социально-экономическое развитие субъектов РФ обеспечивается не только их собственными бюджетными ресурсами, но и различными формами финансовой помощи за счет федерального бюджета. Такая практика призвана гарантировать жизнеспособность всех структурных элементов единой экономической системы страны.

2. При разработке федерального, региональных и местных бюджетов за основу принимаются показатели прогноза социально-экономического развития соответствующего уровня, что обеспечивает достоверность и реалистичность расчета доходов и расходов этих бюджетов. Тем самым обеспечивается единство всех аспектов государственного планирования, что необходимо для сохранения целостности и сбалансированности всех составляющих экономического пространства России.

Рассмотрим более детально порядок правовой регламентации в области двух указанных направлений взаимодействия.

В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса РФ предоставление целевой финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривается специальным федеральным законом либо законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такая финансовая помощь предоставляется в форме субвенций и субсидий, направленных на финансирование:

а) расходов по федеральным целевым программам;

б) капитальных расходов;

в) расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

г) иных целевых расходов.

Субъектам Российской Федерации могут быть выделены средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В Бюджетном кодексе РФ указано, что этот фонд образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Существует также ряд других фондов, средства которых могут быть использованы для перераспределения финансовых ресурсов государства.

В научных кругах существуют разные точки зрения по вопросу о целях и механизмах перераспределения финансовых средств. Регионы с низким экономическим потенциалом объективно нуждаются в государственной финансовой поддержке. Но размер этой поддержки ограничивается двумя рисками: формирования иждивенческих настроений в дотируемых регионах и снижения стимулов к наращиванию валового регионального продукта в регионах-донорах.

Оптимальные решения по затронутым вопросам еще предстоит выработать. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 г.»[26]26
  По материалам сайта www.kremlin.ru.


[Закрыть] отмечалось, что необходимо расширить круг федеральных полномочий, делегируемых в регионы с одновременным предоставлением субвенций из федерального бюджета, и осуществлять анализ практики реализации таких полномочий. Президент РФ также указал на задачу оказания содействия субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в работе по оздоровлению их бюджетов. Важными задачами в области бюджетной политики, как отметил Президент РФ, является устранение практики образования бюджетной задолженности. В области межбюджетных отношений необходимо на долговременной основе определиться с направлениями использования Федерального фонда регионального развития, изменить механизм его формирования и распределения с учетом применения единых методологических принципов отбора регионов для оказания инвестиционной поддержки и порядка предоставления средств из этого фонда с учетом финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.

Существенным аспектом взаимосвязи социально-экономической и финансовой политики государства является единство механизмов социально-экономического и бюджетного планирования. В Бюджетном кодексе РФ содержится ряд конкретных положений по этому вопросу. Последовательными этапами формирования Федерального закона о федеральном бюджете являются:

♦ определение социально-экономической и бюджетной политики государства;

♦ методологическое обеспечение в области составления проекта федерального бюджета;

♦ подготовка материалов, необходимых для составления прогноза консолидированного бюджета и проекта федерального бюджета РФ;

♦ разработка прогноза консолидированного бюджета РФ;

♦ разработка программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ;

♦ составление проекта федерального бюджета, его обсуждение и принятие.

Базовыми предпосылками формирования федерального бюджета являются основные принципы государственной социально-экономической и бюджетной политики и обеспечение сбалансированности макроэкономических показателей с основными статьями федерального бюджета. При этом необходимо учитывать ряд прямых и обратных связей: налоговые поступления в бюджет зависят от объема налогооблагаемой базы, т. е. от результатов экономической деятельности; распределение бюджетных средств осуществляется с учетом необходимых расходов на социальные нужды, на капитальные расходы и др. В зависимости от внутренней и внешней рыночной конъюнктуры государство регулирует финансовые потоки, определяя тем самым развитие экономического потенциала и социальной сферы в регионах и стране в целом.

Основные направления совершенствования методологического обеспечения в области формирования проекта федерального бюджета включают в себя:

а) пути совершенствования бюджетной классификации;

б) формирование принципов бюджетного планирования и контроль их соблюдения;

в) определение условий и порядка применения различных форм бюджетного планирования;

г) выбор способов бюджетного планирования;

д) определение порядка организации работ по осуществлению бюджетного планирования и др.

Нужно отметить особую актуальность нового подхода к формированию принципов финансового планирования, который заключается в ориентации на достижение конкретных результатов. В этом направлении уже ведется работа в ряде федеральных органов исполнительной власти по апробации механизмов программно-целевого бюджетирования.

Составление прогноза консолидированного бюджета и проекта федерального бюджета РФ осуществляется с использованием следующих исходных материалов:

а) нормативных и директивных документов – налогового законодательства, Бюджетного послания Президента РФ и др.;

б) экономической информации – прогноза социально-экономического развития, плана развития государственного сектора экономики, прогноза сводного финансового баланса;

в) экономических нормативов – нормативов финансовых затрат по направлениям расходов.

Разработка программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ включает определение источников заимствования, сумм заимствования, сроков погашения, цели заимствования и направления использования, оценку расходов на обслуживание государственного долга.

Порядок составления проекта федерального бюджета предполагает, что он является исключительной прерогативой Правительства РФ. Определены календарные сроки выполнения каждого этапа работы над федеральным бюджетом на очередной год. Существует установленный режим обсуждения, принятия и утверждения федерального бюджета. По аналогии с разработкой федерального бюджета установлен порядок формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, для которых предусмотрена возможность внесения поправок соответствующими органами власти (при условии, что не будут нарушены требования Бюджетного кодекса РФ).

1.5. Возможности контроллинга как инструмента государственного планирования

В России наблюдается рост активности в сфере государственного планирования, проявляющийся как в расширении масштабов планирования, распространении его на разные сферы и уровни государственного управления, так и в совершенствовании методологии процесса планирования.[27]27
  Вопрос о методологической базе планирования исключительно актуален. Сложность экономических систем, неопределенность факторов развития, сравнительно низкий методологический уровень прикладных работ в области планирования экономики требуют поиска новых и эффективных методологических и организационных основ планирования.


[Закрыть] Несмотря на эти позитивные тенденции, сложившаяся к настоящему времени практика планирования еще далека от оптимального уровня. Качество планов и программ далеко не в полной мере соответствует потребностям управленческого процесса, важнейшим структурным элементом которого является государственный план.

В рамках сложившихся организационных форм государственного планирования трудно достичь принципиальных сдвигов в качестве планирования. Ряд объективных и субъективных факторов составляет те ограничительные условия, которые препятствуют формированию более совершенной модели государственного планирования. Необходим поиск инновационных решений в области государственного менеджмента (истеблишмента), которые позволили бы более эффективно использовать ресурсы, затрачиваемые на цикл плановых работ. В этом направлении следует осуществить комплексную разработку новой модели планового процесса, в которой последовательно соблюдались бы изложенные в табл. 1 принципы планирования.

Такая модель уже существует и вполне успешно функционирует в сфере корпоративного менеджмента и именуется контроллингом. Контроллинг является общепризнанным, эффективным инструментом управления. Его потенциальные возможности достаточны для применения на уровне государственного управления и, в частности, при реализации важнейшей функции государственной власти – планирования. Для реализации этой идеи необходимы следующие условия: профессиональное владение научными основами контроллинга, осознанная и целенаправленная деятельность по внедрению контроллинга, существенная модификация методологии контроллинга применительно к новой сфере его использования.

Принимая решение о внедрении системы контроллинга, необходимо учитывать, что, как показывает практика контроллинга на предприятиях, он может оказаться неэффективным при несоблюдении научных основ его организации.

При определении теоретической базы контроллинга как инструмента государственного планирования необходимо решить следующие основные задачи.

1. Определить статус контроллинга как структурного элемента системы планирования. При этом контроллинг как элемент единой системы обладает теми же признаками и свойствами, что и система в целом. Но, будучи относительно самостоятельным и специфическим элементом этой системы, контроллинг обладает своими особыми качествами и находится в специфических формах взаимодействия с другими элементами системы и системой планирования в целом. Контроллинг является инструментом планирования, поэтому его функции имеют форму «услуги», т. е. он призван выполнять обязанности по методическому и информационно-аналитическому сопровождению, по подготовке проектов. Контроллинг не может исполнять функцию принятия решений.

2. Определить основные признаки контроллинга, отличающие его от иных структурных элементов системы государственного управления. К числу таких признаков относятся: а) независимость службы контроллинга от иных структурных элементов системы, что должно обеспечить объективность получаемых результатов; б) отсутствие права принимать управленческие решения, ограничиваясь функцией их сопровождения, поддержки; в) наличие права запрашивать и получать необходимую для работы информацию; г) в основе работы контроллеров должны быть новейшие научные разработки в области планирования, а также необходимо осуществление самостоятельного творческого поиска и разработки новых методологических решений; д) контроллинг как централизованная система связывает воедино все звенья участников и разработчиков плана, обеспечивая функцию координации и взаимосогласования.

3. Контроллинг, будучи структурным элементом планирования, должен, как и планирование в целом, осуществляться как непрерывный процесс, включающий определенные этапы и фазы. Их характер и содержание определяются особенностями предмета и сферы планирования. Так, отраслевое планирование осуществляется по иным правилам и методам, чем региональное планирование. Соответственно будет определяться и специфика контроллинга.

4. Разработать и последовательно соблюдать определенный алгоритм (регламент) функционирования службы контроллинга, т. е. должны быть определены механизмы взаимодействия службы контроллинга с иными участниками процесса планирования, пределы полномочий и обязанностей; установлен порядок финансирования, приемки выполненной работы, контроля качества результатов и т. д.

5. Возможно существование нескольких моделей контроллинга в зависимости от принятого порядка организации и методологии процесса планирования, от особенностей предмета и объекта планирования, от величины горизонта планирования, от располагаемых информационных технологий. Конкретный вид модели контроллинга обязан соответствовать особенностям практики планирования в каждом конкретном случае, но при этом должны соблюдаться общие принципы и правила контроллинговой деятельности в планировании. Учитывая, что обычно разрабатывается и реализуется одновременно комплекс планов, модель контроллинга необходимо сориентировать на выполнение функций контроллинга по всему циклу работ в области планирования. Конкретные же исполнители осуществляют свои специализированные функции в области планирования. Главной особенностью контроллинга является то, что он интегрирует, координирует и обеспечивает единство, эффективность всего цикла выполняемых плановых процедур.

6. Координирующая и интегрирующая функция контроллинга в области государственного планирования на практике должна воплощаться следующим образом. Органы исполнительной власти представлены относительно автономными структурами – они дифференцированы по отраслевому принципу (министерства, службы) и по территориальному принципу (федеральный, региональный и местный уровень). Каждая из этих структур власти осуществляет стратегическое и текущее планирование в пределах своей компетенции. Таким образом, единый процесс народно-хозяйственного планирования распадается на отдельные блоки, которые, по существу, взаимосвязаны, пересекаются, дополняют друг друга, но в экономических планах эти связи крайне трудно воспроизвести с достаточной полнотой и точностью. Функция контроллинга в планировании, благодаря независимости его служб, призвана компенсировать указанное противоречие, т. е. контроллинг мог бы обеспечивать интеграцию всех территориальных и отраслевых планов в единый народнохозяйственный план. Эта идеальная модель государственного контроллинга может быть реализована лишь при условии преодоления ряда ограничивающих факторов. Первым таким фактором является то, что по своему статусу служба контроллинга может на основе своих научно-практических разработок формировать предложения и рекомендации. Вторым ограничивающим фактором выступает несоответствие официального территориального деления страны и фактически сложившейся практики разграничения территорий по функциям управления. Речь идет о том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации различают федеральный, региональный и местный уровни. На практике объектами управления и планирования являются РФ, федеральные округа, субъекты РФ, города и отдельные населенные пункты, муниципальные образования. Таким образом, федеральные округа и самостоятельные населенные пункты, будучи объектами управления и планирования, не обеспечены соответствующими официальными властными структурами, аналогичными другим объектам управления.

Контроллинг в государственном планировании должен осуществляться на основе базовых принципов, действующих в сфере планирования (см. табл. 1). Помимо этого, дополнительно необходимо принимать во внимание следующие принципы, определяемые спецификой контроллинговой деятельности.

1. Контроллинг – один из субъектов государственного планирования, выполняющий специфические функции по научно-методологическому обеспечению процесса планирования и по координации деятельности остальных субъектов планирования.

2. Функцией контроллинга является контроль и обеспечение баланса целей, т. е. на всех этапах процесса планирования – от этапа целеполагания до момента завершения планового периода – служба контроллинга обеспечивает согласование целей, управление ими и их достижение по направлениям:

а) взаимоувязка элементов системы целей;

б) баланс целей на разных этапах планирования;

в) баланс целей данного комплекса планов с планами смежных объектов планирования и с планами более высокого уровня государственного управления.[28]28
  Функция контроллинга по обеспечению баланса целей заключается в следующем. При взаимоувязке элементов системы целей контроллинг должен отслеживать согласованность всех составляющих дерева целей, устранять их противоречивость и несовместимость. При обеспечении целей на разных этапах планирования задачами контроллинга являются: во-первых, контроль преемственности и последовательности в сохранении дерева целей при переходе к каждому последующему этапу процесса планирования; во-вторых, обеспечение согласованности дерева целей между краткосрочным и среднесрочным планом, между среднесрочным и долгосрочным планом. Нужно соблюдать баланс целей данного объекта планирования, например конкретного субъекта РФ, с другими субъектами РФ путем взаимного согласования плановых целей по показателям, отражающим межрегиональные экономические связи в плановом периоде. Должен обеспечиваться также баланс целей данного субъекта РФ с целями, представленными в соответствующих планах федерального уровня.


[Закрыть]

3. Контроллинг призван обеспечивать в плановом процессе наличие механизмов обратных связей между объектом и субъектом планирования, обеспечивать согласованность прямых и обратных связей. Принцип обратных связей состоит в том, что на основе мониторинга от объекта планирования в регулярном режиме поступает информация о ходе выполнения плана, о возникающих отклонениях от плановых параметров и причинах этих отклонений. По каналам обратной связи может также поступать упреждающая информация о предстоящих или возможных отклонениях от плановых показателей.

4. Важнейшей особенностью контроллинга является ориентация такой деятельности на конечный результат, что в полной мере относится к контроллингу в сфере государственного планирования. Это означает, что все промежуточные этапы и все частные виды плановой деятельности должны быть подчинены и приведены в соответствие конечной цели, предусмотренной государственным планом. С этих позиций производится также оценка влияния внешних и внутренних факторов, которые непосредственно оказывают воздействие на текущие процессы. Интерпретировать же их следует с позиций оценки последствий воздействия факторов на конечный результат функционирования планируемых объектов. Стартовые условия, в которых находятся объекты планирования, также должны оцениваться с точки зрения их роли в формировании состояния объекта на конечную дату планового периода.

5. Важнейшим принципом контроллинговой деятельности является соответствие содержания этой деятельности полному кругу всех задач и процедур, представленных в процессе планирования. При этом роль контроллинга определяется его информационно-методологической направленностью, т. е. он обеспечивает научно-методологическое сопровождение, осуществляет планово-контрольные расчеты, интегрирует все блоки числовой информации и на этой основе выполняет диагностические и аналитические функции, формирует проекты управленческих решений по вопросам планирования.

Содержание контроллинговой деятельности имеет свою специфику на разных этапах планирования. При этом сохраняют актуальность на всех этапах наиболее общие принципы контроллинговой деятельности. Вместе с тем существуют частные принципы, которые наиболее важны применительно к определенным этапам процесса планирования. В частности, некоторые принципы контроллинга наиболее значимы на этапе экономического прогнозирования.

Контроллинг представляет собой один из структурных элементов системы государственного планирования и при этом обладает своими специфическими особенностями, отличающими его от других элементов. Главной особенностью контроллинга является то, что он интегрирует весь комплекс инструментов, используемых в процессе планирования. Так, в службе контроллинга интегрируются функции оперативного и стратегического контроллинга, реализуется взаимосвязь всех этапов планирования, формируются различные варианты сценария развития и прогноза. В рамках контроллинга на предприятиях эта интегрирующая функция может быть реализована двумя способами: 1) служба контроллинга может полностью принять на себя функцию планирования; 2) служба контроллинга может выполнять координацию и интеграцию функций планирования, осуществляемых соответствующими структурными подразделениями предприятия.

При условии создания службы государственного контроллинга первый способ может иметь крайне ограниченную сферу применения, так как существует сложившаяся дифференциация и относительная обособленность структур власти, осуществляющих функции управления и планирования в том числе. Более реальным является второй способ, при котором служба контроллинга, как подразделение государственного органа, осуществляет интеграцию процедур планирования. Таким образом, формируемые частные планы интегрируются службой контроллинга в единый сводный план, составные элементы которого взаимосогласованы. Такая согласованность может быть достигнута, если служба контроллинга осуществляет координацию, консультации, контроль в ходе выполнения всех этапов процесса планирования. Так, например, при составлении плана социально-экономического развития субъекта РФ необходимо обеспечить согласованность планов всех муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ. Эту функцию могла бы выполнять служба контроллинга, созданная в рамках исполнительной власти субъекта РФ.

Создание службы контроллинга должно начинаться с решения следующих основных вопросов: 1) предварительной оценки эффективности такой службы, которая производится путем сопоставления конкретных ресурсных затрат на нее и ожидаемого экономического и социального эффекта по результатам ее деятельности (методологии такой оценки не существует, поэтому при создании службы контроллинга возникнет необходимость ее разработки); 2) в случае принятия решения о создании службы контроллинга следует обеспечить нормативно-правовую базу, регламентирующую статус и функции этой службы; вид нормативно-правового документа определяется тем, на каком уровне государственной власти предполагается создание службы контроллинга; 3) при создании службы контроллинга может быть предусмотрено, что служба контроллинга выполняет функции, ограниченные исключительно сферой государственного планирования, либо служба контроллинга осуществляет сопровождение всех функций управления и функцию планирования в том числе.