Текст книги "Иной путь. Невидимая революция в третьем мире"

Автор книги: Эрнандо де Сото

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 21 страниц) [доступный отрывок для чтения: 8 страниц]

Поскольку цель организаций – защита территории и определение притязаний на собственность, их деятельность и значение зависят от внешних обстоятельств. Наскоки со стороны государственных органов, или других торговцев (внелегальных или легальных) бывают чисто локальными, и только в этих местах у продавцов появляется стимул объединяться. Можно сделать вывод, что такие организации существуют лишь при наличии определенной задачи. Их возможности ограничены прежде всего недостатком властных полномочий:

лидеры не могут, например, заставить упрямых торговцев платить за установку санитарно-технического оборудования, хранилищ и т. д. В результате весьма сложно улучшить условия в местах торговли и снизить недовольство жителей.

На федеративном уровне объединяются организации нескольких районов. Масштаб их деятельности шире, хотя численность невелика. Не имея достаточных сил, они, подобно профсоюзам и ассоциациям торговцев, главным образом только реагируют на атаки и начинания властей, а по собственной инициативе ничего не предпринимают. Невзирая на амбиции некоторых лидеров, эти объединения не имеют влияния на отдельных торговцев и могут лишь координировать усилия квартальных и районных организаций при отражении внешних нападений, осуществлять переговоры с властями и т. п.

Со временем две организации приобрели значимость: Федерация уличных торговцев Центрального рынка и прилегающих улиц (FEVACEL) и Федерация уличных торговцев Лимы и Кальяо (FEDEVAL). Эти объединения представляют две ясно различимые тенденции. Первое – профессиональный, политически независимый союз, вторым руководят марксисты. Оба сыграли важную роль в эволюции внелегальной торговли.

Неофициальные рынки

Второй тип внелегальной торговли представлен рынками, внелегально построенными самими торговцами или для них. Желание уйти с улиц вызвано стремлением расширять дело. Долгосрочные вложения в уличную собственность нерациональны. Эффективность торговли также невелика, поскольку возможный на улице диапазон товаров и услуг крайне ограничен. Торговцы не могут предоставлять кредит и не обеспечивают ремонт или замену купленного. Они не способны проверять качество товаров и не предоставляют клиентам специальной информации. Массу неудобств причиняет отсутствие складских помещений и систем охраны. Поэтому невозможно торговать сложными товарами, требующими предоставления покупателю дополнительных услуг.

Все это подталкивает к тому, чтобы уйти с улицы и сменить тележку на рыночный прилавок, а особые права собственности сделать более гарантированными.

Рынки и ярмарки

Институт обнаружил в Лиме 274 внелегальных рынка: 63 % были построены самими уличными торговцами через посредство организаций и 28 % – обычными строителями по заказу внелегалов или для продажи им. У нас нет информации об оставшихся 9 %. В целом, эти рынки строят вполне основательно, оборудуют холодильными установками, складами, торговыми секциями и сантехникой.

17,2 % внелегальных рынков города расположены в Сан-Хуан де Луриганчо. Следом идут районы Лима, Комас и Сан-Мартин де Поррес, насчитывающие 11,3, 9,2 и 8,4 % рынков соответственно. С другой стороны, в Магдалена дель Map, Мирафлорес и Сан Борджа лишь по одному рынку, а в Сан-Исидро, Хесус Мария и Ла Молина ни одного. Внелегальные рынки обслуживают, как видно, наименее благополучные районы: более половины из них (152, если быть точными) расположены во внелегальных поселениях.

Государство пыталось, хотя и безуспешно, участвовать в этом процессе. Оно сумело построить в общей сложности лишь 57 официальных рынков – по одному на пять внелегальных. Этот разрыв еще больше, если рассмотреть период в 20 лет (с 1965 по 1985 гг.): внелегалы тогда построили в 12 раз больше рынков, чем государство. Внелегальные рынки расположены гораздо удобнее для бедных, чем государственные: 36 % – в «официальной» Лиме, – 28 % – в Коно Норте, 20 % – в Коно Эсте и 16 % – в Коно Сур против 86 % государственных рынков в «официальной» Лиме, 9 % в Коно Норте, 5 % в Коно Эсте и полного их отсутствия в Коно Сур.

Ввиду скромных успехов государства в строительстве рынков, муниципальные власти в 1981 г. принялись создавать базары, чтобы убрать торговцев с улиц. Базары сооружались на живую нитку: скопище небольших ларьков, собранных из досок и тростниковых матов. Государство попыталось прямо вмешаться в деятельность торговцев на этих базарах, введя большое число ограничений на использование и передачу ларьков. Такие сделки, естественно, все равно совершались, но за спиной властей.

Несмотря на политическую поддержку властей, роль базаров во внелегальной торговле мала. В то время как на внелегальных рынках торговали 38 897 бывших уличных торговцев, на базарах – лишь 7150. Сравнение капиталовложений также в пользу внелегальных рынков: на их строительство было затрачено 40,9 млн. долл., а на устройство государственных базаров – только 85 тыс. долл. Даже если прибавить сюда 405 тыс. долл., вложенных торговцами в отделку своих ларьков на базарах, то и тогда разница остается громадной.

Обеспечивающие организации

С появлением внелегальных рынков понадобились и новые формы организации торговцев – уже не столько для защиты их прав, сколько для обеспечения их интересов. С этой целью группа квартальных организаций формирует ассоциацию или кооператив для собирания средств на строительство рынка. У таких ассоциаций есть четко определенные задачи в деле финансирования и управления, чего не бывает, когда смысл объединения сводится к защите от властей или к переговорам с ними. Устойчивость задач делает ассоциации более деятельными и инициативными образованиями, чем группы самообороны, они весьма демократичны и состав их шире.

Цель этих ассоциаций – только строительство зданий для рынков, они не вмешиваются в сам процесс торговли. Как и во внелегальных поселениях, эти организации обычно принимают форму кооператива. Причина в том, что начиная с 1960 г. и особенно при Революционном правительстве вооруженных сил (1968–1980 гг.) государство предоставляло кооперативам особые права, и деятелям черного рынка стало выгодно скрываться и защищаться от властей именно под такой крышей.

При строительстве рынков возникает множество проблем, в основном связанных с особой природой приобретаемых прав собственности. Особенных сложностей нет, когда рынок создается на освоенных городских землях, уже оборудованных требующимися по закону удобствами. Если же рынок размещается на территории внелегального поселения, торговцы получают лишь ожидаемое право собственности, как и другие жители этих мест. Сам факт того, что большинство рынков возникли именно в таких поселениях, означает, что торговцы взваливали на себя еще и затраты на внелегальное приобретение собственности.

Получение кредита на строительство рынка – это еще одна проблема. Неопределенность с правами собственности снижает ценность земли. Недоступность и негибкость рынков капитала порождают дополнительные издержки. Поэтому торговцы строят лишь на средства, собранные с членов организации. Не раз случалось, что строительство полностью останавливалось из-за отсутствия денег. Существуют еще и организационные проблемы. Частные и внелегальные объединения зависят только от добровольного сотрудничества торговцев. Взносы не выплачиваются вовремя, решения принимаются со значительной задержкой. Эти трудности усугубляются в кооперативах, поскольку разница в размерах взносов не отражается на руководстве и управлении. Члены кооператива не склонны увеличивать взносы, раз их права на дополнительную собственность не признаются. Вокруг этого возникало много споров: на лидеров организаций подавали в суд, помещения арестовывали, были скандалы и другие неприятности.

Как мы увидим в главе 5 «Издержки и значение закона», официальные правила строительства рынков более всего препятствуют доступу продавцов к легальным формам торговли. Поэтому обеспечивающие организации должны были привлекать огромные средства для защиты новых рынков от возможного захвата другими торговцами.

Все эти проблемы резко увеличивают бремя дополнительных расходов для торговцев, решивших уйти с улиц. Изучение истории 5 рынков показало, что продавцам приходилось ждать вступления в права собственности в среднем около 17 лет.

Эволюция внелегальной торговли

Эволюция внелегальной торговли протекала под воздействием изменяющихся обстоятельств: массовых движений, конфликтующих интересов, споров и насилия.

В данном разделе описаны 13 стадий эволюции и расширения внелегального общества и соответствующего сжатия подзаконного общества.

Признание внелегальной торговли частью городских порядков

Именно представители официального общества сотни лет назад открыли двери для внелегальности, признав, что коробейники и лоточники являются частью культурных традиций и нравов города. Внелегальная торговля имеет в Перу давнюю историю. В андских колониальных городах, а позднее и в столице республики, по улицам бродило или сидело за импровизированными прилавками великое множество торговцев. Как пишет историк Мигель Кабелло де Вальбоа, инка Тупак Юпанки приказал объявить по империи, что всякий желающий торговать может свободно перемещаться по стране, а чинящие им препятствия будут подвергнуты суровому наказанию. Первый колониальный запрет на уличную торговлю издал в 1594 г. вице-король Гарсиа Уртадо де Мендоса, маркиз Каньеты. Наблюдения путешественников XIX в. свидетельствуют о существовании торговли, ведущейся вне закона и расширяющейся вместе с ростом городов.

Первыми уличными торговцами были обнищавшие испанцы или креолы, в основном бедные солдаты или неудачливые моряки, чей расовый статус обеспечивал снисходительность со стороны расистски настроенной администрации вице-короля. Позднее другие расовые группы – метисы, негры, мулаты – воспользовались выгодами положения, созданного этой снисходительностью, а в XVII в. к ним присоединились индейцы. Веками колониальные власти, в зависимости от ситуации, колебались между снисходительностью и репрессиями. Снисходительность заключалась, главным образом, во взимании налога за право уличной торговли. С некоторыми перерывами налог этот действовал с 1553 г., когда письменным патентом короля Испании городу Лиме было разрешено пользоваться доходом от налогов на уличных торговцев. Вершина снисходительности была достигнута в 1778 г., когда колониальный инспектор Арече признал уличных торговцев одной из гильдий Лимы, наряду с носильщиками, лавочниками и посыльными.

Репрессии были тоже часты. В колониальные времена уличные торговцы изгонялись или торговля запрещалась по меньшей мере в следующие годы: 1557, 1560, 1580, 1594, 1603, 1614, 1617, 1620, 1622, 1630, 1639, 1670, 1671, 1673, 1690, 1770, 1796, 1798, 1800 и 1804. Так же было и во времена Республики. В 1850 г. президент Рамон Кастилья приказал изгнать уличных торговцев с Пласа де Армас и применить, если потребуется, силу. В ходе войны с Чили вооруженные силы, занимавшие Лиму и возглавляемые Патрисио Линчем, безуспешно пытались воздействовать на торговцев штрафами и жестокими наказаниями. После 1884 г. число муниципальных указов, направленных против уличных торговцев, постоянно росло.

Однако в первые сто лет республики уличные торговцы признавались составной частью городской жизни. Художники (Панчо Фиерро), писатели (Рикардо Пальма или Мануэль Асенсио Сегюра), фотографы (Эугене Курре) использовали в своих работах типажи уличных торговцев. Мануэль Атанасио Фуэнтес писал, что один из них, на Агведита, был более известен своими прохладительными напитками и сластями, чем изобретатель телеграфа. Официальное общество рассматривало внелегальную торговлю как часть культурных традиций и нравов города и не осознавало, что она может однажды создать угрозу легальной торговле и преобразить лицо города – настолько малочисленны были в то время уличные торговцы. Такое отношение позволяло мигрантам использовать уличную торговлю как лазейку для вхождения в городскую жизнь.

Муниципальное регулирование как шаг к признанию

Внелегальная торговля была косвенно признана муниципальными властями, когда последние занялись детальным регламентированием уличной торговли.

Правовые требования к уличной торговле были весьма отрывочны и специфичны. Указ от 14 сентября 1915 г. представляет собой первый набор правил, упорядочивающих уличную торговлю. Этот указ требовал не только приобретения разрешения на торговлю и регистрации, но и запрещал торговлю продовольствием, предписывал конструкцию тележек и других средств для перевозки товаров, вводил проверки здоровья продавцов.

Указ, однако, не давал продавцам никакого права на уличное пространство. Совет столицы определял уличного торговца как человека, передвигающегося по улице и останавливающегося лишь на время, необходимое для продажи товара. Из этого следует, что уже тогда были и другие торговцы, закрепившиеся на неких местах и обладавшие особыми правами собственности.

Указ достиг эффекта, обратного ожидаемому. Своим сводом правил, регулирующих деятельность уличных торговцев, власти просто создали для них законное пространство. Число уличных торговцев, разумеется, выросло, а с ним и их стремление прекратить торговлю вразнос и обрести особые права собственности на торговые точки. В январе 1916 г. Совет столицы принял второй указ, почти дословно воспроизводивший положения первого и вводивший денежные штрафы за его нарушение.

Основа особых прав собственности

В ходе третьего этапа эволюции уличные торговцы, несмотря на значительное сопротивление властей, постепенно развили особые права собственности. На это ушло около трех десятилетий. С ростом числа торговцев и усложнением их деятельности попытки закрепиться в облюбованных точках уличного пространства стали неизбежными. Реакция государства была непоследовательной. По указам 1915 и 1916 гг. торговцы должны были перемещаться по улицам, останавливаясь лишь на время продажи товара. В первое десятилетие века бродячие торговцы платили ежедневно по 50 центавов, а киоскеры и ларечники – невероятные 5 солей в день с квадратного метра.

Такой метод годился, пока уличных торговцев было немного. Как только число их стало расти, центральное правительство попыталось ограничить этот рост. Оно приостановило взимание налога, дабы предотвратить возникновение особых прав собственности на размещение торговой точки. Из-за этого решения муниципалитет лишился столь значительных доходов, что в 1936 г. начал взимать налог нелегально. Торговцы ожили, стали возникать скопления ларьков, уличное пространство включилось в коммерческую жизнь. В 1944 г. центральное правительство было вынуждено отступить.

В конечном итоге государство всякий раз уступало – налог в обмен на освоение улиц. В 1946 г. группа APRA в сенате попыталась провести закон, по которому налог на право уличной торговли должен был стать постоянным источником дохода для муниципалитетов. 11 декабря 1947 г. этот закон был принят. Городской Совет разрешил торговцам временно обосновываться там, где они не мешают движению и не конкурируют со стационарной торговлей.

Конкуренция со стационарной торговлей

Четвертая стадия развития отмечена переходом от традиционных товаров разносчиков – местные лакомства, горячие и холодные напитки – к продаже товаров и услуг, то есть вторжением в сферу стационарной торговли.

В первом десятилетии XX в. муниципальное правительство враждовало с продавцами готовой пищи, вводило запреты и наказания в бесплодной попытке управлять ими. Торговцы стали подключаться к другим городским промыслам. И все большее число разносчиков оседало в ларьках, которые начали торговать контрабандой и нелегальной продукцией. Ассортимент уличной торговли пополнился галантереей, парфюмерией и косметикой; появились уличные лудильщики и сантехники. Растущая конкуренция со стороны уличных продавцов встревожила легальных торговцев, которые потребовали вмешательства государства.

Правительство Аугусто Б. Легуйа, например, законом от 1927 г. обязало торговцев регистрироваться в патентном или промышленном налоговом регистре, давать сведения о своих оборотных средствах и месте жительства, иметь и предъявлять документы о поставках товара, подтверждающие его законное происхождение. Ни одно из этих положений, однако, не запрещало конкуренцию со стационарной торговлей. Девять лет спустя правительство запретило продавать на улице все, за исключением продуктов питания и галантереи. Но и этот запрет успеха не имел. Объем торговли расширялся, а доходы от нее росли.

Возникновение первых внелегальных рынков

Строительство первых внелегальных рынков в Лиме ознаменовало окончательный провал попыток муниципалитета совладать с уличной торговлей. Признание особых прав собственности позволило продавцам увеличивать товарооборот, получать кредиты от поставщиков, создавать организации и откладывать деньги, чтобы переместиться с улиц на рынки, специально для них построенные. В 1950 г. были сооружены первые два рынка – лишь капля в море, поскольку в те времена на каждый внелегальный рынок приходилось восемь государственных.

Одновременно государство продолжало терять контроль над улицами, так что правительству пришлось опубликовать в крупных газетах предупреждения уличным торговцам о том, что существуют законы, регулирующие их деятельность. Однако законы эти продолжали нарушаться, и чтобы повернуть вспять нежелательные процессы, власти вынуждены были пересмотреть политику, принятую с 1936 г., и возвратиться к урегулированию проблемы в целом. 24 ноября 1959 г. Совет столицы, возглавляемый мэром Гектором Гарсия Рибейро, принял новый указ, который действовал – по крайней мере официально – вплоть до 1981 г.

Указ Рибейро определял уличных торговцев как лиц, которые, используя легкие средства транспортировки, могут торговать в отведенных для этого местах города, останавливаясь на улице лишь на время, необходимое для торговли. Разница в формулировке значительная. Закон 1936 г. разрешал останавливаться на улице только на время, необходимое для продажи товара клиенту. В 1947 г. торговцам уже разрешалось останавливаться для торговли, то есть можно было понимать так, что им разрешено занимать улицы на весь рабочий день. Указ был победой торговцев. Они получили возможность увеличить количество товаров, перевозимых на тележках, а значит и объем коммерческих операций. Стало возможным продавать не только продовольствие и безделушки, но и игрушки, парфюмерию, туалетные принадлежности, кожгалантерею, украшения, инструменты.

Следует отметить, что три положения этого указа были направлены на ограждение стационарной торговли от конкуренции со стороны внелегалов. Во-первых, им запрещалось торговать дорогими товарами. Во-вторых, их капитал не мог превышать 72 долл. США. В-третьих, магазинам, торгующим украшениями и печатной продукцией, разрешалось выставлять свои витрины и стойки на улицах, другими словами, указ разрешал им конкурировать с внелегалами на равных. Но ни одна из этих мер не подействовала. В 1962 г. мэр Гарсия Рибейро отказался контролировать уличных торговцев, поскольку они являются частью «аграрной проблемы национального масштаба», вынуждающей безработных крестьян искать заработок в городах. Это решение не поколебало решимости торговцев уйти с улиц. К тому времени на каждые три государственных рынка в Лиме приходилось два внелегальных.

Рынки – альтернатива уличной торговле

Шестая стадия была отмечена решительными действиями муниципальных властей в борьбе скорее со следствиями, чем с причинами внелегальной торговли. И борьба эта необратимо искажала отношения: толкая торговцев строить внелегальные рынки, провоцируя на противостояние с властями, она одновременно вела к политизации различных групп торговцев.

Новый муниципалитет, возглавляемый Луисом Бедойя Рейесом, победившим на выборах 1963 г., пытался найти практический подход к проблеме. Торговцы были на улицах, продавали всевозможные товары, и убрать их, не создавая в городе пустоты, было невозможно. Но и оставить их на улицах было нельзя, поскольку они мешали движению, нарушали санитарные нормы, – были соломинкой в глазу. Кроме того, они нечестно конкурировали со стационарной торговлей. Чтобы убрать их с улиц, нужны были рынки.

Не видя выхода, муниципалитет начал строить рынок Сан-Ильдефонсо, чтобы переместить затем туда значительную часть уличных торговцев. Предусматривалась возможность расширения рынка для приема новых продавцов.

Муниципалитет не пытался монополизировать строительство рынков. Напротив, по соглашению с центральным правительством, он освобождал любого заинтересованного в строительстве таких рынков от уплаты налогов и даже пошлины за разрешение на строительство и, кроме того, создавал более благоприятные условия для организаций торговцев. Такое положение сохранялось в течение ряда лет. Это был первый случай, когда власти, возможно вынужденно, предприняли шаги, чтобы облегчить трансформацию сомнительных особых прав собственности в законно оформленные права собственности. В результате между 1964 и 1970 г. (когда Бедойя ушел со своего поста) на каждый рынок, построенный государством, приходилось уже четыре, построенных внелегалами.

Закончив строительство рынка Сан-Ильдефонсо, Совет столицы стал осуществлять свой план. Декретом от 20 сентября 1964 г. Совет предписал торговцам удалиться с Авениды Абанкай, где в то время их скапливалось больше всего. Решение оправдывалось необходимостью вернуть Лиме величественность и нарядность, приличествующие столице Республики, хотя тут же признавались законные нужды бедных людей, зарабатывавших такой торговлей.

Результат был плачевным. Произошли столкновения между торговцами и полицией, действовавшей совместно с национальной гвардией, причем торговцы укрывались на стоянках и в гаражах, где хранились их тележки. Совет столицы запретил после этого принимать на стоянки тележки, трехколесные велосипеды и прочее оборудование уличных торговцев. Использование властями силы побудило торговцев организоваться для самозащиты. Уже в 1963 г. были сделаны первые шаги в этом направлении. Тогда в районах Себастьян Барранка, Писагуа и в районе 3 Февраля был создан Союз мелких торговцев и уличных продавцов – первый подобного рода союз в городе. Позднее он соединился с Федерацией уличных торговцев Центрального рынка и прилегающих улицах (FEVACEL) – первой крупной организацией, сформированной для защиты торговцев, сгруппировавшихся вокруг Центрального рынка.

FEVACEL была организацией самообороны, обслуживавшей ограниченное число лиц, однако способность торговцев к самоорганизации заинтересовала и некоторых политиков. Торговцы перестали быть экзотическим украшением городского пейзажа и сделались потенциальными участниками политической жизни перуанского общества.

В ходе этой стадии укрепились и продавцы, решившие строить рынки. К тому времени, как Бедойя отошел от руководства, они уже задавали тон в торговле: к 1970 г. на каждый рынок, построенный государством, приходилось два, построенных внелегалами.

Политическое признание

Седьмая стадия развития внелегальной торговли началась, когда группа торговцев, решивших остаться на улицах, получила политическую поддержку.

В 1970 г. военное правительство генерала Хуана Веласко Альварадо предложило Эдуарде Дибосу Чаппуису сменить Бедойя на его посту. Сначала новый мэр намеревался строить рынки для уличных торговцев, но без насилия – политический климат изменился в результате переворота 1968 г. Был заложен новый рынок на улице Айякучо. Однако несостоятельность муниципального правительства не позволила продолжить его строительство. Потребовалась новая политика. Муниципалитет вновь объявил уличную торговлю структурной проблемой, чтобы не только оправдать собственную бездеятельность, но и сделать диктатуру более либеральной.

В 1971 г. муниципалитет перестал вмешиваться в дела уличной торговли, ограничившись лишь тем, что приказал национальной гвардии и полиции не пускать продавцов на улицы Авенида Эмансипасьон и Ла Унион. Сообразив, что взимание налога есть знак прямого признания уличных торговцев, Совет отменил его и лишился соответствующих доходов. Решение, впрочем, коснулось лишь района Эль-Черкадо, находившегося под непосредственным контролем Провинциального совета. В других районах налог взимали по прежнему.

Торговцам пришлось выкручиваться. Кто-то нашел остроумное решение: торговать на местах, отведенных для платной стоянки машин, и платить за стоянку. Ранее торговцы держались в стороне от стоянок, поскольку налог был ниже, чем плата за стоянку, теперь началось массовое наступление на стоянки. Однако это решение помогло лишь небольшому числу торговцев, в основном – тем, кто располагался вокруг Центрального рынка. Остальные вынуждены были начать политические переговоры о необходимом им законном признании. В мэре Дибосе они нашли потенциального союзника. Он был первым мэром, не выбранным, а назначенным на этот пост, и нуждался в легитимизации, а значит и в весомой народной поддержке. Общение с организациями уличных торговцев давало ему естественную возможность получить такую поддержку.

Дибос пригласил лидеров уличных торговцев к постоянному диалогу с муниципальными властями, предоставив им новую роль и завоевав себе популярность, которую сохранял до самой смерти в середине 1974 г. Лидеры торговцев ответили массовой поддержкой, создали мэру столь необходимую ему популярность и достигли в то же время политического влияния, которого одна лишь самозащита никогда бы им не дала. Торговцы также временно отсрочили утрату особых прав собственности, хотя с них перестали взимать налог. Впоследствии стало правилом для муниципалитетов, что все законы относительно уличных торговцев согласовывались с ними. Когда Дибос умер, его должность занял Лисардо Альсамора Поррас, продолживший политику своего предшественника. С этих пор власти утратили возможность совершенно игнорировать уличных продавцов.

Стремления самих торговцев также изменились. Когда они поняли, что от них может зависеть судьба муниципального руководства, им стала ясна и политическая ценность своих организаций. Организации давали им небывалую степень защищенности на улицах. Однако вскоре уличные торговцы раскололись на две четкие группы: на тех, кто не желая терять налаженные связи и предпочел остаться на улице, положившись на посредничество лидеров с их политическими играми; и на тех, кто, не имея особенных политических связей или будучи более удачливым в бизнесе, стремился переместиться под крышу рынков.

Социологическая интерпретация и создание свободных зон

Восьмая стадия эволюции внелегальной торговли началась, когда власти, осознав политический проигрыш, дали уличным торговцам еще большую свободу действий, признав их существование структурной проблемой, которая может быть решена лишь с помощью неопределенных структурных изменений. Зато муниципалитет объявил скопления уличных торговцев «свободными зонами».

В 1976 г., в период Революционного правительства вооруженных сил (1977–1980 гг.), генерал в отставке Артуро Каверо Каликсто был назначен мэром Лимы. В том же году он призвал к созданию многосторонней комиссии для изучения уличной торговли, чтобы на основе ее выводов предложить альтернативные решения. Он заручился поддержкой тогдашнего премьер-министра генерала Джорджа Фернандеса Мальдонадо, который предложил представителям Провинциального совета, министерства продовольствия, министерств промышленности, труда, внутренних дел, торговли и Национального статистического института войти в состав комиссии. Комиссия провела первую в истории города перепись уличных торговцев.

Привлечение важнейших министерств к изучению проблемы в целом было важнейшей победой. Ведь признавалось, что речь идет о структурной проблеме и, таким образом, уличная торговля защищалась от чисто административных мер. А пока шла работа комиссии, муниципалитет признал право торговать в определенных местах города (Авенида Альфонсо Угарте, Авенида Грау, Пласа Унион и другие), объявив их свободными зонами. Это был важный шаг к консолидации особых прав собственности. Чтобы подтвердить создание свободных зон, муниципалитет подписал соглашение с уличными торговцами, которых в то время возглавил Виктор Алькантара, основатель Ассоциации уличных торговцев Перу и самый популярный из ее лидеров. Никогда прежде таких соглашений с торговцами не заключали.

Многосторонняя комиссия начала работу в обстановке большого энтузиазма. Ожидалось, что она откроет новую эру в уличной торговле и предложит пути окончательного решения проблемы. К участию были приглашены лидеры уличных торговцев, и приглашение было принято. Они помогли спланировать перепись и предложили всяческую помощь. Но когда торговцы осознали, что комиссия не может принимать решений, а может лишь выдвигать предложения, они постепенно потеряли интерес к работе в ней. Установление свободных зон дало им минимум желаемой безопасности. В первых заседаниях комиссии участвовало более 2 тыс. лидеров, затем это число сократилось и, наконец, совместные заседания прекратились.

В марте 1977 г. комиссия представила письменный отчет с выводом, что уличная торговля есть проблема структурная и долговременная, а в настоящее время ее можно только регулировать и контролировать, чтобы уменьшить всякие отрицательные эффекты. Комиссия предложила свод правил, предлагавших: признать уличную торговлю как временную форму торговли; создать национальный регистр уличных торговцев; обязать их подавать декларации и уплачивать налог; установить строго определенные места торговли и наложить ограничения на объем торговли и использование специального оборудования; жестоко штрафовать за невыполнение этих требований. Предлагалось создать фонд для финансирования рыночной инфраструктуры и деятельности, связанной с уличной торговлей и перемещением продавцов с улиц. Рекомендовалось: сформировать национальный план занятости, построить рынки, принять меры к ограничению миграции и содействовать организациям уличных торговцев. Мэр Каверо утвердил предложения и представил министерству торговли, которое переправило их в Совет министров. Последний, занятый собственными проблемами, разослал их в соответствующие министерства. Исполнительная власть, таким образом, умыла руки.

Когда многосторонняя комиссия в 1977 г. завершила свои труды, на каждый рынок, построенный государством, приходилось три, построенных внелегалами.