Текст книги "Политические сочинения"

Автор книги: Андрей Медушевский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 15 (всего у книги 38 страниц) [доступный отрывок для чтения: 16 страниц]

Сравнительные исследования убеждают, что в одной и той же стране выбор технологической модели переходного периода и принятия новой конституции в условиях кризиса определяется не только расстановкой сил и политической волей, но и рядом других факторов. Первый из них историческая память, отраженная в социальной психологии действующего поколения. Этот фактор отмечается как сыгравший важную роль в Испании: обращение к переговорам противоборствующих сил основывалось на широком согласии с тем, что любой консенсус, даже самый нестабильный и условный, все же лучше, чем гражданская война, которую страна пережила в период кризиса республиканского режима. Другим фактором является обращение к опыту близких по культуре стран (в случае Испании – это негативный пример конституционных переворотов в Португалии и Турции, завершившихся военными диктатурами; в случае Восточной Европы – это позитивный пример конституционного перехода в Испании). Третьим фактором, несомненно, является воздействие на изменение конституционной ситуации извне (как прямое давление со стороны более сильных держав на конституанты, например, в послевоенных Германии, Италии и Японии), так и воздействие приоритетных образцов или проявлений общей конституционной «моды» (например, воздействие той же испанской модели на страны Латинской Америки, Восточной Европы и Южную Африку; Португальской «революции гвоздик» на ее бывшие колонии, где данная модель способствовала установлению марксистских диктатур; вообще конституционных моделей метрополий на бывшие колонии, например, распространение в них французской модели смешанной республики). Результатом данной фазы является достижение согласия о легитимных процедурах принятия новой конституции (при сохранении различных позиций по вопросу о ее содержании).

Переход к пятой фазе – связан с принятием новой конституции. На данном этапе развития конституционного цикла теоретически происходит завершение конституционного кризиса. Создание новой конституирующей власти и разработка процедур принятия конституции превращает решение проблемы в дело техники. Сам факт принятия новой конституции означает конец противостояния политических сил по вопросам конституционного устройства. Вновь достигается (во всяком случае, в общественных ожиданиях) единство всех трех составляющих конституционной стабильности – легитимности, законности и эффективности.

Эта фаза, однако, таит в себе определенные внутренние противоречия. Прежде всего, не раз случалось, что политическая группа, утвердившаяся у власти, не спешила сковывать себя текстом новой постоянной конституции. Она предпочитала либо вовсе обойтись без писаной конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль), либо избрать путь принятия ряда временных конституций (Египет при Насере), либо, наконец, ввести такую процедуру изменения этой конституции, которая позволяла сделать это в случае необходимости (например, путем судебного толкования). Эти «гибкие» формы конституций предпочитали не ограничивать правовыми нормами движение революционной лавы или сделать это только по видимости. Их антитеза – «жесткие» формы, подчас выполняли сходные функции, провозглашая незыблемость существующей идеологии, формы правления или даже лидерства (режим Первого Консула; конституции ряда государств СНГ, вводящие пожизненное президентство; конституции монархических государств, закрепляющие права на власть определенной династии).

Если данная фаза представляет собой возвращение к конституционной стабильности, то важно иметь в виду, в какой мере эта новая стабильность соответствует конституционным ожиданиям, господствовавшим в период конституционного кризиса, а в какой – неизбежно корректирует их с позиций нормальности и здравого смысла. Так, конституции, принятые в период абсолютного доминирования одной силы над другими, очевидно, имеют менее легитимный характер, выражая принципы превосходства одних идеологических начал над другими (как в советских конституциях или конституциях теократических государств) и, напротив, плохо соотносятся с изменением социальной и политической реальности. Более того, они навязывают идеологические детерминанты поведения одного поколения – всем последующим, исходя при этом из утопической идеи о возможности закрепления вечных и неизменных принципов общественного устройства. Наконец, этот тип конституций исходит из необходимости подавления всех возможных меньшинств как существующих, так и могущих появиться в дальнейшем, которые не разделяют по тем или иным причинам постулатов и ценностей навязываемой правовой идеологии. В результате, можно констатировать: чем более конституции идеологизированы и жестки, тем скорее встанет вопрос об их практической эффективности. Некоторые из этих конституций (в частности советские), впрочем, избегли этой дилеммы в силу их декларативного и чисто номинального характера.

Шестая фаза, собственно, и представляет собой попытку осмыслить эффективность новой (легитимной) конституции в контексте реальности. Это осмысление со временем неизбежно обнаруживает конфликт позитивного права и реальности, а также ставит вопрос об их согласовании. Если конституция является идеологической декларацией (как советские), сильно опережает реальность (например, заимствование бывшими колониями конституций из метрополий) или происходит непредвиденное изменение самой реальности, то преодоление пропасти между нормой и реальностью оказывается невозможным в рамках частичных изменений текста конституции путем частичных поправок. Возможна полная реконституционализация, в идеале принимающая характер возвращения к старой конституции (не важно, имеет ли это возвращение формальный или неформальный характер, т. е. выражается в восстановлении действия старой конституции или инкорпорации ее норм в новую). Как и все фазы конституционного цикла, реконституционализация может иметь различное содержание – возвращать конституционную ситуацию как к либеральной модели, так и к авторитарной (страны Южной Европы прекрасно иллюстрируют эту закономерность почти регулярной сменой конституций монархических и республиканских режимов).

Уже отмечалось, что реконституционализация отнюдь не обязательно должна получить форму принятия новой конституции или изменения текста старой. Для решения проблемы важно различать введенные еще Г. Еллинеком, понятия изменения конституции (под которыми понимались модификации ее текста) и преобразования конституции (которые означают возможность изменения смысла положений конституции без ее текстуальных изменений). Именно демократические режимы часто вносят изменения в интерпретацию конституции без формального ее изменения (пример – «невидимые» конституционные циклы в США, связанные с радикальным пересмотром смысла статей конституции Верховным судом).

Кризис парламентаризма и конституционализма в ХХ в. привел к тому, что был найден новый способ модификации конституций – через конституционное толкование. Однако, будучи задуманы как амортизатор резкого проявления конституционной цикличности, новый институт в свою очередь оказался возможным инструментом ее осуществления (вызвав к жизни известный полемический тезис о «правлении судей»). Конституционные перевороты в мире, благодаря этому, стали менее заметны и более технологичны. Формально происходя в рамках права, они на деле часто ведут к его радикальному пересмотру. Это выражает тенденцию к фактическому слиянию властей и бюрократической экспансии. Современные конституционные режимы Западной Европы имеют рационализированный парламентаризм и основаны на широком политическом консенсусе. Они являются партийными режимами и существуют (в отличие от довоенных) постольку, поскольку все партии, даже оппозиционные, поддерживают плюралистическую систему. Но может возникнуть ситуация, когда правовые и политические решения вступят в противоречие. Окажется ли возможным в этих условиях разрешить конституционный кризис с помощью частичных поправок или толкования Конституционного суда? Если нет, смена фаз конституционной цикличности вновь станет вполне очевидной.

Динамическая модель конституционной цикличности позволяет представить смену фаз конституционного цикла не как круговое движение (в аристотелевском смысле), но скорее как спираль (в гегелевском смысле). Это означает, что фазы конституционных циклов при их типологическом сходстве, не означают простой возврат назад, но такую смену качественных состояний конституционализма, которая содержит в себе весь опыт предшествующего конституционного развития.

Для понимания механизма создания конституции принципиальное значение имеет определение основной движущей силы этого процесса. В основу интерпретации здесь можно положить веберовскую концепцию мотивов социального действия и их смены. Социальное действие, согласно Веберу, подобно любому другому поведению, может быть традиционным, т. е. основанным на длительной привычке; аффективным, прежде всего эмоциональным, т. е. обусловленным аффектами или эмоциональным состоянием индивида; ценностно-рациональным, основанным на вере в безусловную – эстетическую, религиозную или любую другую – самодовлеющую ценность определенного поведения как такового независимо от того, к чему оно приведет; наконец, целерациональным, если в основе его лежит ожидание определенного поведения предметов внешнего мира и других людей и использование этого ожидания для достижения своей рационально поставленной и продуманной цели.

Традиционные мотивы преобладают, когда речь идет о простой кодификации существующих норм и прецедентов (Новая Зеландия, США, Австралия, возможно Англия).

Аффектные (чисто эмоциональные) мотивы представлены в условиях радикальных кризисов с реализацией некоторых психологических установок (например, стремлением к достижению социализма, торжества веры, национальной независимости, самоопределения, популистских мер) даже если это выглядит совсем не разумно. Психологическая доминанта поведения может выражаться в принятии нереализуемой конституции на волне растущих ожиданий или стремления некритически заимствовать опыт другого государства или политической системы. Логика общественных ожиданий опирается и на конституционную традицию соответствующих стран. Все три мотива могут быть представлены в достижении одной цели, например, власти.

Рациональные аргументы связаны с реализацией определенной философской или идеологической доктрины – естественного права, общественного договора, разделения властей. В конституциях получают выражение такие идеологии нового времени, как консерватизм, либерализм, социализм, национализм, религиозный фундаментализм, их современные варианты и различные формы синтеза. В деятельности современных конституант в этом качестве выступали идеи «социального государства», «либеральной демократии» или их антитезы в виде «исламского государства», социализма и пр.

Для конституционалистов характерно именно целерациональное действие. Целерациональным, – по определению Вебера, – следует считать поведение, ориентированное только на средства, представляющиеся адекватными для достижения однозначно воспринятой цели. Таким средством и является конституция для достижения цели – правового государства. Для достижения какой-то иной цели (национальной независимости, всеобщего равенства или прогресса) конституция уже не является однозначным адекватным средством.

Современные исследователи обращают внимание и на такой существенный мотив деятельности конституант, как корпоративный интерес их депутатского корпуса. Если одни авторы считают, что личный интерес создателей конституции является сравнительно незначительным фактором для определения их норм, то другие, напротив, считают этот интерес движущим фактором всего конституционного процесса (пример французского Конвента и др.). Говоря о Долгом парламенте в Англии, Д. Юм дал уничижительную характеристику его состава: эгоисты и лицемеры, – писал он, – они столь медленно продвигались в великом деле сотворения конституции, что нация стала опасаться того, что их подлинное устремление заключалось единственно в увековечении своих мест и разделе власти между шестьюдесятью-семьюдесятью лицами, назвавшими себя представителями Английской республики. Сходные чувства владели нами в период работы подобия российской конституанты – Съезда народных депутатов. Этот феномен можно проследить, следовательно, – не только в классических конституантах, но и в современных. Нами было показано, каким образом состав Конвента США определил решение многих принципиальных содержательных и процедурных конституционных вопросов (в частности принципов федерализма, разделения властей, проблемы рабовладения); состав парламентов Третьей и Четвертой республики во Франции стремился помешать реформированию режима ассамблеи. В Италии – состав конституанты, в силу внутренней неоднородности и противоречий между партиями, – стал причиной промедления с принятием конституции. А в Венгрии – принятие конституции по тем же причинам просто не состоялось. В Испании, а затем странах Центральной и Восточной Европы правящие режимы стремились сохранить свое влияние в конституантах путем обеспечения представительства разного рода «общественных организаций», выступавших альтернативой их формирования по чисто партийному принципу. В ходе разработки российской Конституции 1993 г., данная тенденция проявилась в том, что главы субъектов федерации определили себе исключительный статус в Совете Федерации и личный иммунитет. Наконец, в ряде развивающихся стран (особенно Африки) конституанты могли выражать корпоративный интерес определенной нации или этнической группы, что не способствовало долговечности конституций.

В связи с этим важной проблемой является анализ состава Учредительных собраний. При этом следует ответить на вопросы: являются они выборными, назначаемыми или представляют комбинацию этих двух параметров. Если речь идет о полностью или частично выборных ассамблеях, то принципиальное значение приобретает анализ избирательного законодательства, использование различных систем которого (например, мажоритарной, пропорциональной или смешанной) может в конкретных ситуациях дать качественно различный результат. Решающее значение при определении политического профиля конституанты имеет дифференциация депутатов по партийному принципу. Влияние этого фактора было продемонстрировано на примере всех тех крупных конституант новейшего времени, где вообще допускалось деление по партийному принципу. Было показано, в частности, каким образом партийный состав конституант и образованных ими редакционных комиссий в Германии, Испании, Индии и Японии определял не только содержание конституций, но и закрепление в них элементов различных партийно-политических программ. Сама возможность перехода к демократии часто зависела от способности партий преодолеть внутренние разногласия и достичь консенсуса если не за пределами конституанты, то внутри нее. Логика подобных компромиссов и соглашений выглядит тем более убедительной, чем более широкий спектр политических сил она охватывает и, напротив, дает ограниченный эффект в случае избирательного диалога власти с отдельными политическими партиями. В первом случае (Испания) консенсус, необходимый для разработки и принятия новой конституции, выглядит чрезвычайно стабильным, во втором (например, в Португалии или в странах Восточной Европы в периоды Круглых столов власти и оппозиции), – непрочным. Интересные варианты соглашения между партиями за рамками конституанты или даже до ее созыва дают новейшие примеры (принятие конституции ЮАР, Аргентины). В некоторых случаях возможность достижения соглашения между партиями делает необходимым привлечение внешнего арбитра – монарха (Испания), армии (например, в Турции и странах Латинской Америки), Конституционного суда (ЮАР), международных организаций (Намибия) или сильного харизматического лидера, приобретающего надпартийный статус (Де Голль, Неру, Джинна, Караманлис, Хомейни, Горбачев).

Не менее информативны примеры того, когда политические партии не смогли договориться между собой, что вело к неспособности конституанты осуществить принятие конституции (Израиль) или ее расколу, который может обернуться расколом страны (отказ Мусульманской лиги принять участие в работе конституанты привел к образованию двух государств – Индии и Пакистана).

В тех случаях, когда состав институтов конституирующей власти является назначаемым, важно установить, кто осуществляет эти назначения и по какому принципу. Примером может служить деятельность российского Конституционного совещания, разработавшего проект действующей российской конституции. Оно было создано на основании указа президента и его состав также определялся президентом. Назначаемые конституирующие институты характерны в основном для монархических государств с октроированными конституциями, а в современном мире для авторитарных государств различной идеологической направленности. Данный порядок формирования конституант облегчает задачу разработки конституции (в заданном направлении), но ограничивает ее легитимность в дальнейшем.

Наряду с корпоративными интересами депутатского корпуса на результаты работы конституант неизбежно оказывает влияние так называемый институциональный интерес. Институциональный интерес в процессе создания конституции имеет место, когда учреждение, участвующее в этом процессе, закрепляет для себя важную роль в будущей конституции. Одним из выражений этого, является то, что конституирующая ассамблея, служащая также обычной законодательной властью, предпочитает отводить преобладающую роль законодательной ветви за счет исполнительной и судебной (пример – действующая конституция Польши, ограничившая роль президентской власти). Напротив, конституирующая власть, действующая под эгидой сильного политического лидера, тяготеет к воплощению его метаконституционной власти в конституции (феномен сверхпрезидентских режимов Латинской Америки и российская конституция 1993 г.). Таким образом, схематично картина выглядит следующим образом: конституанты, создаваемые парламентами – принимают конституции парламентских режимов, конституанты, создаваемые президентами – президентские, а конституции, фиксирующие тот или иной вариант смешанного режима – возникают в результате компромисса этих двух сил в той или иной форме.

Другим выражением является то, что однопалатные и двухпалатные конституирующие ассамблеи имеют тенденцию создавать, соответственно однопалатные и двухпалатные конституции. Условием компромисса является также закрепление различных моделей бикамерализма – сильного (США), слабого (Япония) или промежуточного – такого, который, формально являясь слабым, на деле может (в случае соответствующей расстановки политических сил в палатах) функционировать как сильный (ФРГ).

Наконец, третьим выражением является то, что конституирующие парламенты отводят себе большие полномочия по внесению поправок в конституцию. Этим объясняются существенные прерогативы верхних палат в вопросах изменения конституций (Франция, Испания). Институциональный интерес не объясняет, однако, создание сильных конституционных судов – институтов, которые нигде (в Восточной Европе) не были представлены в процессе разработки конституции.

Анализ механизма функционирования конституирующей власти показывает наличие разных мотивов, структур и интересов. Для эффективного проведения реформы целесообразно, – как показывает сравнительное исследование, – использование рациональной мотивации с целью ограничения элементов популизма. В ходе конституционных кризисов или обсуждения принципиальных поправок к конституции влияние популизма возможно как извне (со стороны общественного мнения, прессы, профсоюзов, духовенства, интеллектуалов и т. д.), так и внутри. Последняя тенденция (связанная с партийной дифференциацией ассамблеи) особенно опасна в том случае, если партии или их фракции отказываются принять правовые правила игры и (или) используют конституанту для укрепления своей популярности (как это продемонстрировали конституанты большинства стран Восточной Европы).

Наиболее перспективна поэтому разработка проекта конституции узкой группой экспертов, обсуждающих проблемы при закрытых дверях. Избежать различных форм пристрастности позволяет секретность работы (чтобы не мешали публичные эмоции), отсутствие связывающего (императивного) мандата у депутатов (которые должны представлять национальные интересы в целом, а не какую-либо одну часть нации) и свобода обмена мнениями (в том числе свобода критики положений, представляющихся общественному сознанию аксиоматическими). В ситуациях открытых дебатов по проекту конституции именно влияние публики (в ряде случаев против воли депутатов) становилось определяющим для радикализма голосования, публикой же навязывались открытые формы этого голосования (позволяющие установить, кто против радикальных мер). Научная и профессиональная составляющая этих дебатов очевидно должна перевешивать идеологическую и политическую. Серьезное внимание следует уделить ясности самого конституционного проекта, соответствию его положений стратегическим целям конституционной реформы. Решающее значение при таком подходе приобретает наличие политической воли и цели.

Таким образом, мы сконструировали идеальный тип конституционного цикла, включающего шесть основных фаз. Их число в конечном счете может быть сведено к трем основным стадиям (или длительным фазам) – деконституционализации (отказа от старого конституционного строя); конституционализации (закрепления нового в позитивном конституционном праве) и реконституционализации (реставрационных попыток возвращения назад). Из самого понятия идеального типа вытекает, что речь идет скорее о модели процесса, чем обобщении всех имеющихся вариантов. В реальности ей наиболее соответствует конституционная динамика Франции. В то же время, теория циклов – есть теоретическая конструкция, которая призвана выразить наиболее типичные свойства различных реальных конституционных циклов.

Печатается по книге: Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М., ГУ-ВШЭ, 2005. Гл. XII (печатается с сокращениями).