Текст книги "Политические сочинения"

Автор книги: Андрей Медушевский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 38 страниц) [доступный отрывок для чтения: 14 страниц]

Политическая теория российского конституционализма ХХ в

Русский либерализм рубежа XIX–XX вв. выступает как модель социального конструирования и научного прогноза. Признаками качества научного прогноза (в отличие от предсказания, основанного на интуиции) следует признать: высокий уровень философской абстракции, способной подняться над случайными обстоятельствами, затемняющими чистые формы явлений; понимание механизмов изучаемых процессов и связанных с ними конфликтов; способность указать конкретный и понятный выход из ситуации, правильность которого может быть затем установлена и верифицирована на доказательном уровне. Если отсутствует один из параметров – прогноз не может быть признан качественным. Именно последний критерий отличает научный прогноз и позволяет отвергнуть многие доктрины в силу их элементарной неверифицируемости. Представляется, что либеральная парадигма обладает этими тремя параметрами и может быть признана моделью научного прогноза, реализовавшегося в значительной степени в ходе развития страны в ХХ в.[263]263
  Российский либерализм середины XVIII – начала XX века. Энциклопедия. М., 2010.


[Закрыть] Действительно, философский уровень парадигмы – чрезвычайно высок: она дает критику всей предшествующей радикальной российской интеллектуальной традиции и формулирует основную проблему эпохи быстрых социальных изменений – конфликт этического идеала (совершенного именно в силу своей абстрактности) и права, а также самой социальной реальности. Ключевое значение здесь приобретал вопрос о соотношении естественного права и позитивного права, или интуитивных представлений общества о справедливости и существующей системы норм и институтов, далеких от этого этического идеала. Разрешение конфликта возможно двумя путями – деструктивным (революционное разрушение современного общества) или конструктивным (путем постепенных реформ и осознания социальной ответственности за избранный им вектор развития).

Либеральная парадигма – это не только философия, но и анализ механизмов социального устройства революционной России. Если говорить о социологической концепции русского общества, то она присутствует в полной мере: это – концепция государственной (или юридической) школы, давшая в лице ее крупнейших представителей адекватное объяснение возникновения и социальной природы российского социума – отношения в нем общества и власти, специфики сословного строя и динамики его развития («закрепощения» и «раскрепощения» сословий государством); вообще роли государства в русском историческом процессе[264]264
  Государственная школа // Общественная мысль России XVIII–XX века. М., 2005. С. 117–119.


[Закрыть]. Эта концепция по сути представляла теорию модернизации России без революции, т. е. – перехода от сословного общества к гражданскому и от абсолютизма к правовому (конституционному) государству. Как политическая теория конституционных преобразований либерализм предложил рекомендации по ключевым вопросам перехода от абсолютизма к правовому государству. Была разработана целостная концепция перехода и решения конституционного вопроса, проблем правовой преемственности в области прав собственности, федерализма, разделения властей и защиты прав личности. Сконструирована концепция формы правления в виде конституционной монархии или парламентской республики и показаны возможные ее нюансы: модификации объяснялись как эволюцией программы, так и различиями взглядов лидеров конституционного движения[265]265
  Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М., 1999.


[Закрыть]. Из всех идеологий и общественных течений именно либерализм выдвинул наиболее разработанную концепцию и программу решения конституционного вопроса в России[266]266
  Модели общественного переустройства России. ХХ век. М., 2004.


[Закрыть]. Как социальная практика – либерализм разработал концепцию переходного периода, которая не была реализована в России начала ХХ в., но сохраняет значение на современном этапе. В этом контексте важна трактовка моделей конституирующей власти, постановка проблем конституционного параллелизма и мнимого конституционализма, административной и судебной реформ[267]267
  Конституционные проекты в России XVIII – начала XX в. М., 2010.


[Закрыть]. Наконец, существенное значение имеет опыт законодательной деятельности русского либерализма, в рамках которого возникли основные конституционные проекты и проекты Учредительного собрания[268]268
  Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников. М., 2009.


[Закрыть]. Существенное значение имеет практика осмысления советского эксперимента, раскрывшая его бесперспективность и предсказавшая будущее крушение[269]269
  Вишняк М.В. Всероссийское учредительное собрание. М., 2010.


[Закрыть].

Именно эти вопросы стали предметом рассмотрения крупнейших представителей либерализма рассматриваемого периода. Их вклад прослеживается по следующим направлениям: либерализм как философская доктрина и формирование основ российского конституционализма (С.А. Муромцев)[270]270
  Муромцев С.А. Избранные труды. М., 2010.


[Закрыть]; поиск единой теории права и методов его познания (Н.М. Коркунов)[271]271
  Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 2010.


[Закрыть]; социальный порядок и революция: психологическая теория права (Л.И. Петражицкий[272]272
  Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. М., 2010.


[Закрыть]). В центре внимания русских либералов (конституционалистов) находились проблемы соотношения демократии и авторитаризма, борьбы за правовое государство в России: демократия и права личности в условиях революционного кризиса (П.И. Новгородцев)[273]273
  Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991.


[Закрыть]; теория и практика конституционного движения в России начала ХХ в. (Ф.Ф. Кокошкин)[274]274
  Кокошкин Ф.Ф. Избранное. М., 2010.


[Закрыть]; концепция демократического переходного периода (В.М. Гессен)[275]275
  Гессен В.М. Основы конституционного права. М., 2010.


[Закрыть]. Демократия и политические партии: механизм власти и лидерства (М.Я. Острогорский)[276]276
  Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 2010.


[Закрыть]. Наконец, существенное значение имеет разработка сравнительных параметров российского конституционализма: его публично-правовой этики (Б.А. Кистяковский)[277]277
  Кистяковский Б.А. Избранное. М., 2010. Ч. 1–2.


[Закрыть]; идеал правового государства с позиций сравнительного и международного права (С.А. Котляревский), философии истории (А.С. Лаппо-Данилевский)[278]278
  Лаппо-Данилевский А.С. Методология истории. М., 2010. Т. 1–2.


[Закрыть].

Все эти компоненты вклада либерализма в создание теории современного демократического общества находят концентрированное выражение в конституционализме – теории и практике решения проблемы правового государства и возможности его в России. Они сохраняют актуальность до настоящего времени, поскольку переходный процесс постсоветского периода выявил сходные вопросы и заставил обратиться к истокам российской конституционной мысли. Принятие Конституции 1993 г. раскололо общество в отношении фундаментальных ценностей прав человека и принципов правового государства и их последующей реализации на практике. Вся лексика современных конституционных дебатов возвращает нас к истокам конституционных идей начала ХХ в. Сохраняют значение и поставленные тогда основные вопросы: может ли Россия развиваться по пути западного конституционализма, создать правовое государство и гражданское общество; что для этого следует сделать; почему предшествующий опыт конституционных преобразований оказался неудачен; как преодолеть традиции авторитаризма и реализовать программу прав человека[279]279
  Гражданское общество и правовое государство как факторы модернизации российской правовой системы. Спб., 2009.


[Закрыть].

Модернизация общества, как показывает исторический опыт, может осуществляться в двух вариантах – неправовом и правовом. Первый – очевидно доминировал в истории России, особенно в советский период, характеризовавшийся принесением права в жертву идеологии и насильственным осуществлением радикальных социальных преобразований, оказавшихся, как выяснилось, чрезвычайно непрочными. Второй, несомненно, создает более прочные механизмы закрепления позитивных результатов преобразований. Правовая (или конституционная) модернизация ставит главной целью построение демократического правового государства, но, в свою очередь, может проходить с большим или меньшим разрывом юридической преемственности или ее сохранением. Эти два типа правовой модернизации можно определить как конституционную революцию и конституционную реформу. Последняя может осуществляться путем поправок к конституции, принятия нового конституционного законодательства, имеющего целью развитие и конкретизацию положений основного закона, различных направлений толкования конституции, наконец, такой квазиправовой эволюции политического режима, которая допускает отступления от модернизации, создавая основу правовой ретрадиционализации и жесткой смены фаз конституционных циклов. Теория правового государства, разработанная в классической русской либеральной юриспруденции рубежа XIX–XX вв. выступает как обобщенный мировой опыт этих преобразований – целостная стратегия модернизации российского общества, основные элементы которой сохраняют значение до настоящего времени. Основные положения концепции правового государства представлены в программе классического русского либерализма России второй половины ХIX – начала ХХ в.[280]280
  Чичерин Б.Н. Конституционный вопрос в России. Рукопись 1878 г. Спб., 1906; Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. Спб., 1901–1904. Т. 7–9; Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Спб., 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 1–2; Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. Спб., 1907; Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912; Гессен В.М. Теория конституционного государства. Спб., 1914; Milyoukov P. Constitutional Government for Russia. N-Y., 1908.


[Закрыть] Труды Б.Н. Чичерина, К.Д. Кавелина, А.Д. Градовского, последующих юристов и социологов права (Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, М.М. Ковалевского) заложили основы сравнительной социологической интерпретации и политической оценки реформ государственного строя с позиций либерализма. Следующее поколение политических мыслителей и деятелей, которое выступило в начале ХХ в. и активно действовало в период революций (Л.И. Петражицкий, П.И. Новгородцев, П.Н. Милюков, В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин) – осмыслило с позиций неокантианства конфликт общественного идеала и позитивного права, предложив целостную программу конституционных преобразований и правовой политики в условиях революционных кризисов начала ХХ в.[281]281
  Российский либерализм середины XVIII – начала XX века. М., 2010.


[Закрыть]

В условиях революционного кризиса 1905–1907 гг., а позднее Февральской революции 1917 г., две линии – умеренная и радикальная обозначились очень четко внутри самой Конституционно-демократической партии. Они изначально существенно расходились в решении вопроса о стратегии политических преобразований – темпах, средствах и способах достижения цели: постепенное введение конституционной системы на основе земского самоуправления или немедленное введение конституции. Решение главной проблемы – проводить политическую реформу снизу (через земства) или сверху (путем инициативы центральной власти) – определило различные концепции движения к правовому государству. Спор умеренной (С.А. Муромцев, В.А. Маклаков)[282]282
  Маклаков В.А. Первая государственная Дума. Воспоминания современника. М., 2006.


[Закрыть] и радикальной (П.Н. Милюков, Ф.Ф. Кокошкин)[283]283
  П.Н. Милюков: историк, политик, дипломат. М., 2000.


[Закрыть] тенденций включал следующие позиции: должна ли будущая конституция быть дарованной (октроированной) верховной властью или договорной – принятой в результате народного волеизъявления; следует ли для ее принятия ограничиться согласием монарха или необходим созыв Учредительного собрания; какой тип Конституанты нужен России – созываемый по инициативе верховной власти и под ее контролем или формируемый на основе всеобщих выборов и выражающий волю народа. Вопрос о стратегии переходного периода (договорная модель или модель разрыва), стал актуален в период Первой русской революции в связи с отношением к идее сотрудничества с монархией и возможности создать коалиционное правительство под эгидой власти (три попытки создания такого ответственного правительства закончились неудачей); обсуждением избирательной системы (спор между европейскими и российскими теоретиками конституционализма о целесообразности и возможности введения всеобщего избирательного права в аграрной России); разработкой принципов парламентской деятельности, организации политических партий и отношением к экстремистским партиям (М.Я. Острогорский); выяснением применимости западных политических технологий конституционных реформ. В 1905, а затем в 1917 г. ключевыми были вопросы о соотношении монархического и народного суверенитета; необходимом масштабе конституционных ограничений власти главы государства и перспективной форме правления (конституционная монархия или республика, ее варианты). В результате Февральской революции 1917 г. в России был осуществлен переход к республиканскому строю и начали формироваться основы демократической политической системы – всеобщего избирательного права, многопартийности, разделения властей, парламентаризма, однако этот процесс был оборван октябрьским переворотом 1917 г.

В ходе обсуждения этих вопросов, в частности подготовки Учредительного собрания, были сформулированы принципиальные идеи о стратегии демократического обновления России[284]284
  К 90-летию Февральской революции // Отечественная история, 2007, № 6.


[Закрыть]. Крушение демократической системы и установление однопартийной диктатуры в результате октябрьского переворота 1917 г. и роспуска Учредительного собрания сделало их реализацию невозможной[285]285
  К 90-летию первой российской Конституанты // Отечественная история, 2008, № 2.


[Закрыть]. Лишь на исходе ХХ в., в результате преодоления диктатуры и принятия демократической Конституции 1993 г. страна начала выходить на тот уровень обсуждения вопросов, который был утрачен в 1917 г.[286]286
  Круглый стол: «Октябрьская революция и разгон Учредительного собрания» // Отечественная история, 2008, № 6.


[Закрыть] Обращение к идеологии классического конституционализма в постсоветский период – есть признание ее востребованности для текущей модернизации государственного строя. Пятнадцатилетие действующей российской Конституции 1993 г., стало событием, позволяющем судить о тенденциях современного российского конституционализма, его сходстве и отличиях от предшествующего конституционного прорыва, предпринятого столетие назад[287]287
  15 лет Российской Конституции // Отечественная история, 2008, № 6.


[Закрыть]. Целесообразно поэтому, сопоставить политическую программу русского либерального конституционализма с теми компонентами конституционной реформы, которые стали актуальны с переходом к демократическому строю в постсоветский период.

Создание новой публично-правовой этики, – первый шаг, необходимый для преодоления разрыва между нравственным идеалом и политической реальностью. Эта этика основана на традиционных моральных ценностях, принятых основной массой населения, но включает также обоснование рационального правового сознания, отсутствовавшего в русской истории. При обосновании правового государства заслуживают внимания парадигмы русской философии права: теория возрождения естественного права (П.И. Новгородцев)[288]288
  Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991; Он же. Нравственный идеализм в философии права // Проблемы идеализма. М., 1902; Гессен В.М. Возрождение естественного права. Спб., 1902.


[Закрыть]; психологическая теория права (Л.И. Петражицкий)[289]289
  Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Спб., 1907.


[Закрыть]; социологическая теория права и преодоления правового дуализма (С.А. Муромцев)[290]290
  Муромцев С.А. Избранные труды по римскому и гражданскому праву. М., 2004.


[Закрыть]. В них были предложены ответы на актуальные вопросы: соотношения права и нравственности; естественных и приобретенных прав; негативных и позитивных прав личности; объективных и субъективных конституционных прав; определение права на достойное человеческое существование как предпосылки правового государства. В рамках рассмотренных теоретических направлений намечены те ключевые параметры, которые составляют предмет дебатов в современной науке: идея распределительной справедливости (выдвигающая на первый план концепцию равенства возможностей при формулировании правового порядка)[291]291
  Rawls J. Justice and Fairness. A Restatement. Cambridge (Mass.), 2003.


[Закрыть]; идея легалистской справедливости (подчеркивающая приоритет норм действующего позитивного права перед абстрактными нравственными нормами)[292]292
  Nozik R. Anarchy, State and Utopia. London, 2006.


[Закрыть] и идея комбинирования позитивного права и традиций правосознания данного общества как основы справедливости[293]293
  Macintyre A. After Virtue. University of Notre Dame Press, 2003.


[Закрыть]. Последняя концепция выводит проблему на более широкий уровень взаимодействия права, этических представлений общества и исторической традиции их взаимодействия и применения на практике. В этой перспективе решаются сложные вопросы отношения права и нравственности в различных обществах на стадии их радикальных изменений, выработки публичных прав и субъективных публичных прав как антитезы государственному произволу в новое и новейшее время, наконец, вопросы защиты прав, в частности – права на акты гражданского неповиновения в случае нарушения государством (политической властью) тех прав индивида, которые закреплены в конституции или предполагаются существующими изначально в силу природы вещей. Именно этот постулат лег в основу стратегии правозащитного (диссидентского) движения в советской России и Восточной Европе последней трети ХХ в., отстаивавшего ценности либерализма в рамках формального требования к власти соблюдать собственную конституцию (впервые это требование прозвучало в период Выборгского воззвания)[294]294
  Дело о Выборгском воззвании. Стенографический отчет о заседаниях Особого присутствия С.-Петербургской судебной палаты 12–18 декабря 1907 г. Спб., 1908. С. 38–41.


[Закрыть].

Концепция правового государства в сочетании с концепцией эффективного государства включает: принципы разделения гражданского общества и государства, выражающего их частного и публичного права, обеспечения основных прав граждан, как области, автономной или даже полностью независимой от государственного вмешательства и административно-полицейского контроля[295]295
  Гессен В.М. О правовом государстве. Спб., 1906.


[Закрыть]. В соответствии с этим основная функция государства состоит в сохранении и защите данной политико-правовой системы. Гарантии прав личности, собственности и гражданской свободы закрепляются в новых принципах государственного устройства – создания новой (в идеале – пропорциональной) избирательной системы, введения институтов всеобщего народного представительства, независимого судопроизводства, определен ной автономности политических партий и прессы. Реализация этих принципов в начале ХХ в. фактически означала переход от сословно-абсолютистской модели общественного устройства к либерально-демократической в форме конституционной монархии, а затем к президентской или парламентской республике. С этих позиций проводилось разграничение понятий верховенства права (Rule of Law) и, собственно, правового государства (Rechtsstaat) (А.Д. Градовский); его типологии, различающей либеральное правовое государство (провозглашение верховенства законов, разделения властей и индивидуальных свобод); демократическое правовое государство (дополняющее концепцию широким правом политического участия) и социальное правовое государство (включающее принципы социальных гарантий и их реализации) (Н.М. Коркунов)[296]296
  Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1892. Т. 1–2.


[Закрыть], а в последнее время инкорпорирующей элементы социальной демократии, национализма или экологических доктрин, порожденных актуализацией прав третьего и четвертого поколений (связанных с биологическими, экологическими и информационными параметрами); соотношения понятий правового государства и конституционного государства с точки зрения международного и внутреннего права и вариативности политических режимов в истории (С.А. Котляревский)[297]297
  Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915.


[Закрыть]; наконец, определения рамок и условий возможного временного отступления от принципов правового государства в ситуации политических кризисов или чрезвычайного положения (В.М. Гессен)[298]298
  Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917.


[Закрыть].

В этом контексте выясняется социальное содержание и подлинность конституционных гарантий прав человека. С юридической точки зрения реализация принципов правового государства означает прежде всего верховенство конституционного права и законодательных прерогатив парламента над законодательными прерогативами исполнительной власти, установление контроля над бюрократией, которая должна в идеале стать не более чем рациональным инструментом реализации законодательно выраженных интересов общества. Политически реализация данного принципа означает, что важнейшим критерием легитимности власти является соответствие ее действий конституционному законодательству (а не только политической целесообразности). Правовое государство, таким образом, – это государство, которое в соответствии со своей конституцией обязано осуществлять право, принятое путем народного волеизъявления или народным представительством, не нарушать это право в своей собственной деятельности и подчиняться контролю независимого суда (в рамках теории раз деления властей).

Обоснование формы государственного устройства, сочетающей единство государства с выражением исторической специфики регионов – самостоятельное направление исследований и политической практики конституционализма. Это требование означало разработку концепции федерализма (или, первоначально, широкой культурно-национальной автономии), принципиально отличную от советской: во-первых, субъекты федерации не привязывались к нациям, а тем более этносам; во-вторых, исключалось право сецессии (юридически неуместное для федеративного государства); в-третьих, приоритет отдавался защите гражданских индивидуальных прав, а не национальных групп или меньшинств (С.А. Котляревский). Либеральная критика советской концепции федерализма (например, Н.С. Тимашевым) сохраняет свое значение до настоящего времени[299]299
  Timashev N.S. Grundzüge der Sowjetverfassung. Heidelberg, 1925. S. 112.


[Закрыть]. Она указывала на то, что важнейший принцип советского конституционализма – «право наций на самоопределение вплоть до отделения» (закрепленный в Конституции 1924 г. и представленный затем в советских конституциях 1936 и 1977 гг.[300]300
  Ст. 4 Конституции 1924 г.: «За каждой из Союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»; то же положение закреплено в ст. 17 Конституции СССР 1936 г. (где говорится о праве свободного выхода из СССР) и буквально воспроизведено в ст. 72 Конституции СССР 1977 г.


[Закрыть]) – является юридически бессмысленным в федеративном государстве. Он составляет принцип конфедеративного, а не федеративного политического образования: СССР, следовательно, не являлся федеративным государством даже с формально-юридической точки зрения (не говоря о фактическом положении дел)[301]301
  Тимашев Н.С. Проблема национального права в советской России // Современные записки, 1926. Т. XX–IX. С. 396.


[Закрыть]. В перспективе (при ослаблении партийной диктатуры, цементирующей систему номинального конституционализма) принцип самоопределения, – считали либеральные конституционалисты, – может привести к распаду государства. Этот прогноз получил подтверждение на исходе ХХ в. в период распада СССР, когда слабеющий Центр столкнулся со стремлением союзных республик к независимости, которая была гарантирована ст. 72 Конституции СССР 1977 г., гласившей, что за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР. В постсоветский период, когда выяснилась неэффективность ленинской трактовки федерализма, поиск оптимальной конструкции федерализма идет фактически по линии принятия либеральных рекомендаций.

Национальное и государственное единство страны согласно либеральной программе конституционализма есть безусловный приоритет и должно быть обеспечено не внешним принуждением, но созданием социального и национального консенсуса в обществе (то, что мы назвали бы сейчас гражданской нацией). При таком подходе сильная центральная власть оказывалась совместима со значительной децентрализацией, признанием областных и национальных своеобразий и региональных законов. Выход усматривался не в выборе в пользу одной из чистых форм – федерализма или унитаризма, а в постепенном и растянутом во времени процессе предоставления статуса автономий территориям, которые достигли соответствующей культурной и правовой зрелости, причем позднее не исключалось превращение автономий в субъекты федеративного государства. Поиск оптимальных форм государственного устройства и соотношения централизации и децентрализации, ключевую роль в котором играл Ф.Ф. Кокошкин, привел первоначально к выстраиванию динамической концепции децентрализации, включавшей различные формы ее реализации – административной и функциональной децентрализации, различные виды автономии, наконец, различные модели федерализма[302]302
  Кокошкин Ф.Ф. Тезисы к докладу «Автономия и федерация» // Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1 (1915–1917). М., 2000. С. 580–581.


[Закрыть]. Предоставление субъектам федерации максимальной самостоятельности (вплоть до создания региональных парламентов) проектировалось позднее в данной теоретической конструкции при сохранении за центром единого контроля над объединенными вооруженными силами, иностранной политикой и финансами, введении механизмов судебного разрешения противоречий между центром и регионами (создание для этого Верховного суда по образцу США) (труды С.А. Котляревского, М.М. Винавера, С.А. Корфа). Современные дебаты о модернизации российского федерализма включают именно эти темы: определение конституционной модели федерализма; преодоление асимметричности существующей модели; изменение соотношения национальных и социально-экономических границ субъектов и правовые возможности их пересмотра; бюджетный федерализм, федеральная интервенция, выборность губернаторов и создание эффективных институтов административного и судебного контроля над ними.

Формирование адекватной структуры законодательной власти, решение проблемы бикамерализма включало вопрос о структуре парламента и трактовке двухпалатности. Сюда относится решение вопроса о том, должен парламент состоять из одной или двух палат (в отличие от Милюкова Муромцев, Кокошкин или М.Я.Острогорский выступали сторонниками двухпалатной системы, но не выводили бикамерализм из федеративного устройства, связывая важность верхней палаты скорее с функцией законодательного фильтра)[303]303
  Милюков П.Н. Демократизм и вторая палата. М., 1905; Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства. Двухпалатная система // Русские ведомости. 1905, № 152.


[Закрыть]. Это, далее, обсуждение вопроса о том, должен бикамерализм быть сильным, слабым или умеренным (в соответствии с различиями в мировом опыте и российскими условиями), что из себя должна представлять верхняя палата – быть палатой федеративного государства (как это было номинально зафиксировано после революции советской Конституцией 1924 г., вводившей Совет национальностей ЦИК СССР[304]304
  Ст. 13 и 15 Конституции СССР 1924 г., Ст. 33 и 35 Конституции СССР 1936 г. (Совет национальностей Верховного Совета СССР).


[Закрыть]), представлять земства (как предполагал Муромцев в своем конституционном проекте), выступать в качестве Сената или выполнять функции административного института (как Государственный совет Российской империи). Этот поиск, как показывают текущие инициативы по реформированию верхней палаты, в том числе выдвинутые с принятием новейших поправок к Конституции 1993 г. – далек от завершающей стадии[305]305
  Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003.


[Закрыть]. Он отражает незавершенность российского федерализма, чрезвычайно различные видения его перспектив и возможностей политической организации в рамках верхней палаты – от стремления к полноценному федерализму до его превращения в номинальный.

Введение конструкции разделения властей, способной решить проблему ответственного правительства – ключевое политическое требование конституционализма. Как в начале ХХ в. (в ходе Первой русской революции 1905–1907 гг.), так и в его конце реализовалась модель конституционного устройства, вводящего слабый парламент и сильную власть главы государства. Обсуждение различных форм правления (конституционная монархия, парламентская или парламентско-президентская республика) в классической русской юриспруденции выявило актуальность расширения парламентского контроля над исполнительной властью[306]306
  Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 267.


[Закрыть]. В постсоветский период Конституция 1993 г. поставила сходные проблемы: ввела смешанный политический режим французского образца (в его голлистской интерпретации периода формирования Пятой республики), который, однако, получил трактовку, позволяющую ему функционировать как президентский или даже сверхпрезидентский режим. Режим, созданный в результате конституционной революции 1993 г., во многом напоминал систему, сложившуюся в России после революции 1905 г., а Конституция 1993 г. оказалась поразительно схожей с «Основными законами Российской империи» в редакции 1906 г. в том, что касается статуса парламента и прерогатив главы государства[307]307
  Ср., например, ст. 4 «Основных законов» 1906 г. и ст. 80 Конституции РФ 1993 г.


[Закрыть]. Данная система, определявшаяся как «мнимый конституционализм» не была, однако, тоталитарной: в обоих случаях она означала несомненный шаг вперед в принятии принципов правового государства и разделения властей (однозначно отвергавшихся как абсолютистской, так и советской юридической доктриной и конституционной практикой). Именно Конституция 1993 г. юридически зафиксировала принцип разделения властей (ст. 10), сделав это впервые в российской истории.

Идея восстановления полноценного парламентско-президентского режима вполне соответствует логике проектов российского либерализма, позволяя осуществить в перспективе его лозунг об ответственном правительстве. Как в старой, так и в современной литературе критики обращают внимание на феномен параллельной конституции – изменения и преобразования конституции путем ее толкования и интерпретации. Дискуссия о том, являлись ли Манифест 17 октября 1905 г. и последующие Основные законы 1906 г. – полноценной конституцией или представляли собой скорее документы мнимого конституционализма (Милюков, Котляревский, Струве, Кистяковский, Гессен) – не привела к однозначному решению[308]308
  Милюков П.Н. Три попытки (К истории русского лжеконституционализма). Париж, 1921. Спб., 1907; Кистяковский Б.А. Конституция дарованная и конституция завоеванная // Полярная звезда, 1906, № 11; Гессен В.М. Самодержавие и Манифест 17 октября // На рубеже. Спб., 1906; Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 1912; Конституционное государство. Спб., 1905; Политический строй современных государств. Спб., 1905. Т. 1–2.


[Закрыть]. Но его не существует и в отношении современного конституционного строя (который определяется как направляемая демократия, параконституционализм, авторитаризм, и даже латентная монархия). Поправки, принятые к Конституции 1993 г. в 2008 г., очевидно, не только не останавливают, но еще более укрепляют данный вектор развития конституционализма, вплотную подводя к реализации модели имперской президентской власти[309]309
  Медушевский А.Н. Конституционный параллелизм: морфология российских политических реформ // Политическое образование // http://www.politobraz.ru/novie-publikatsii/2009-04-29/konstitutsionniy-parallelizm-morfologiya-rossiyskih-politicheskih-reform.html


[Закрыть]. С этих позиций актуален анализ дуалистических систем в истории, причин их неустойчивости; переворотов в них, а также других особенностей российских переходных режимов – прерогатив главы государства, соотношения указа и закона (Коркунов)[310]310
  Коркунов Н.М. Указ и закон. Спб., 1894.


[Закрыть]; указного права главы государства и контроля за его применением (Н.И. Лазаревский)[311]311
  Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1908.


[Закрыть]; института исключительного положения (Гессен)[312]312
  Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908.


[Закрыть]; механизма функционирования гражданского общества, избирательной системы и политических партий (Острогорский)[313]313
  Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1998.


[Закрыть]; границ делегированных полномочий администрации, спящих и метаконституционных полномочий президента.

Конструкция центрального и местного управления, а также роль самоуправления – оригинальный самостоятельный элемент либеральной программы. Сюда относятся предложения о реформе местного управления и самоуправления – пересмотр положения о земских учреждениях, городового положения, о мелкой земской единице, о введении земства в неземских губерниях, о реформе местного управления. Эти проекты, хотя и не были реализованы, стали позднее отправной точкой реформационных инициатив Временного правительства в феврале 1917 г. В целом это проект движения к правовому государству через земские учреждения и развитую систему местного самоуправления. Ключевое значение отводилось трем направлениям реформ: первое – мелкая земская единица как самоуправляющийся территориальный союз, состоящий в прямой и непосредственной связи с уездным и губернским земством[314]314
  Мелкая земская единица. Спб., 1902; Гессен В.М. Вопросы местного управления. Спб., 1904.


[Закрыть]. Те же идеи проводились на уровне городского управления, в основу реформирования которого предлагалось положить наделение институтов городского самоуправления большей независимостью и более существенными функциями. Второе направление – переосмысление структуры государственного управления в регионах: преодоление чрезмерной концентрации власти в руках назначаемых губернаторов и отсутствия социального и правового контроля над ними. Для реализации идеи законности на региональном уровне предлагалась реорганизация губернаторской деятельности, связанная с разграничением функций надзора и управления. Предполагалось ограничить власть губернатора выполнением исключительно функций сильного и независимого общеправительственного надзора и отобрать у него функции активного управления. Третье – вопрос об ответственности местных властей перед населением считалось целесообразным решить путем создания административной юстиции, четкой постановки в законе вопросов самоуправления, а также изменения судопроизводственных правил о придании суду чиновников за должностные преступления[315]315
  Корф С.А. Административная юстиция. Спб., 1910.


[Закрыть]. В этом контексте информативны предложения об установлении более эффективного правового контроля над исполнительной властью и полицией.

Выдвинутая либерализмом концепция рационализации бюрократии включала следующие положения: подъем нравственного уровня чиновничества, укрепления чувства законности, повышение образовательного ценза, требование специальной подготовки как необходимого условия занятия административных должностей, улучшение положения бюрократии путем улучшения материального состояния служащих, точнейшая законодательная регламентация обязанностей и прав администрации, ограждение населения от произвола и усмотрения чиновников путем установления практически осуществимых и действительных способов привлечения их к ответственности за нарушение служебного долга, ограждение чиновников от произвола начальства посредством усовершенствования дисциплинарного, материального и процессуального права. Эти проблемы не только сохранили свое значение, но и призваны стать центральными компонентами современных конституционных и административных реформ[316]316
  Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007; Он же. Реформа государства // Отечественные записки, 2004, № 2.


[Закрыть].