Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)"

Автор книги: Александр Борисов

Утверждение формы торгового реестра, порядка его формирования и порядка предоставления информации, содержащейся в торговом реестре (п. 2).

При этом в юридико-технических целях введено сокращение «торговый реестр» для обозначения торгового реестра, включающего в себя сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность, о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров), и о состоянии торговли на территории субъекта РФ. Такие требования к содержанию названного реестра предусмотрены в ч. 4 ст. 20 комментируемого Закона. В указанной норме соответственно рассматриваемому положению комментируемой статьи установлено, что органы государственной власти субъектов РФ формируют торговые реестры в соответствии с утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, формой торгового реестра и порядком его формирования. Часть 5 ст. 20 комментируемого Закона также соответственно рассматриваемому положению комментируемой статьи предусмотрено, что сведения, содержащиеся в торговых реестрах, предоставляются в порядке, установленном таким федеральным органом исполнительной власти.

В рамках реализации рассматриваемых полномочий приказом Минпромторга России от 16 июля 2010 г. № 602 утверждены Форма торгового реестра, Порядок формирования торгового реестра и Порядок предоставления информации, содержащейся в торговом реестре[76]76
  БНА ФОИВ, 2010, № 40.


[Закрыть] (см. комментарий к ст. 20 Закона).

Участие совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в России (до внесения Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 272-ФЗ[77]77
  pravo.gov.ru, 2018, 30 июля.


[Закрыть] изменения говорилось о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по формированию официальной статистической информации), в определении содержания форм статистической отчетности, применяемых в области торговой деятельности, сроков их представления хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров (за исключением производителей товаров) (п. 3).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета, формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в России, согласно п. 1 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утв. постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 420 «О Федеральной службе государственной статистики»[78]78
  СЗ РФ, 2008, № 23, ст. 2710.


[Закрыть], является Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Общественные отношения, возникающие при осуществлении официального статистического учета, являются предметом регулирования Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»[79]79
  СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6043.


[Закрыть], что и закреплено в ч. 2 его ст. 1.

В качестве примеров нормативных правовых актов, о которых идет речь в рассматриваемом пункте, можно упомянуть приказы Росстата от 20 августа 2009 г. № 179 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей»[80]80
  СПС.


[Закрыть], от 12 мая 2010 г. № 185 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей»[81]81
  СПС.


[Закрыть], от 27 августа 2014 г. № 536 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей»[82]82
  СПС.


[Закрыть], от 16 июля 2015 г. № 321 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей»[83]83
  СПС.


[Закрыть], от 24 июня 2016 г. № 301 «Об утверждении официальной статистической методологии по определению обобщающих показателей по статистике внутренней торговли»[84]84
  СПС.


[Закрыть], от 6 июля 2016 г. № 327 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей»[85]85
  СПС.


[Закрыть] и от 24 декабря 2018 г. № 768 «Об утверждении Организационных положений по реализации официальной статистической методологии по определению обобщающих показателей по статистике внутренней торговли, утвержденной приказом Росстата от 24 июня 2016 г. № 301, в части организации статистического наблюдения за объемами продажи товаров на розничных рынках и ярмарках»[86]86
  СПС.


[Закрыть].

Иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ полномочия (п. 4).

Перечень полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, в ч. 2 комментируемой статьи определен как открытый, аналогично тому, как в ч. 1 данной статьи определен открытый перечень полномочий Правительства РФ в области государственного регулирования торговой деятельности, а в ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона определен открытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в названной области. Следует подчеркнуть, что в п. 4 ч. 2 комментируемой статьи говорится об отнесении к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, иных полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности не только комментируемым Законом и другими федеральными законами, но и указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

Представляется целесообразным упомянуть, что приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. № 2733 во исполнение п. 2 разд. I протокола заседания Правительства РФ от 2 октября 2014 г. № 38 утверждена Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года[87]87
  СПС.


[Закрыть]. Названная Стратегия охватывает сегменты розничной и оптовой торговли товарами потребительского назначения (за исключением торговли автотранспортными средствами и оборудованием, моторным топливом), прежде всего продуктами питания, и направлена на формирование и обеспечение функционирования многоформатной эффективной товаропроводящей системы, соответствующей требованиям развития социальной сферы и экономики России. Стратегия отражает результаты анализа состояния и развития торговли в мире и в России, действующего правового регулирования отношений в области торговой деятельности, основных проблем развития внутренней торговли в России, определяет стратегические цели и задачи государства и бизнеса в отрасли торговли на долгосрочную перспективу, целевые индикаторы (показатели) и комплекс мероприятий, обеспечивающих их достижение, риски различного характера, механизм реализации мероприятий и порядок мониторинга реализации Стратегии.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности

1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют следующие полномочия:

1) реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;

2) в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности;

3) установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации;

4) проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

5) разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

6) иные предусмотренные настоящим Федеральным законом полномочия.

2. Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Указанное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в случае, если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов Российской Федерации.

3. Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1. В статье 5 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ (ч. 1) и что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3). Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ч. 3 указанной статьи установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется данной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Осуществление законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий, перечисленных в комментируемой статье, с учетом положения подп. «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключается в осуществлении законодательного регулирования по данным вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов.

В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[88]88
  СЗ РФ, 2004, № 50, ст. 4950.


[Закрыть]) предусмотрено следующее:

в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (п. 1);

в соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (п. 3);

структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (п. 4).

В отношении названных в ч. 1 комментируемой статьи полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования торговой деятельности необходимо отметить следующее:

Реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта РФ (п. 1).

Обеспечение проведения государственной политики в области торговой деятельности в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 комментируемого Закона относится к полномочиям Правительства РФ в области государственного регулирования торговой деятельности (см. коммент. к указанной статье). Уместно упомянуть, что постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 867 «О Правительственной комиссии по вопросам регионального развития»[89]89
  СЗ РФ, 2008, № 48, ст. 5615.


[Закрыть] была образована Правительственная комиссия по вопросам регионального развития и утверждено Положение о Правительственной комиссии по вопросам регионального развития. Однако, указанная комиссия упразднена постановлением Правительства РФ от 10 июля 2012 г. № 703 «Об упразднении Правительственной комиссии по вопросам регионального развития», которым признано утратившим силу названное постановление[90]90
  СЗ РФ, 2012, № 29, ст. 4128.


[Закрыть]. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»[91]91
  СЗ РФ, 2008, № 24, ст. 2867.


[Закрыть], федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ является Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России).

Разработка и принятие законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области государственного регулирования торговой деятельности (п. 2).

В пункте 2 ч. 1 комментируемой статьи непосредственно указано, что данное полномочие осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с комментируемым Законом. Исходя же из ч. 1 ст. 3 данного Закона органы государственной власти субъектов РФ руководствуются и другими федеральными законами. Как говорилось в комментарии к указанной статье, перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Об иных нормативных правовых актах субъектов РФ см. коммент. к указанной статье.

Установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта РФ (п. 3).

Согласно ч. 2 ст. 19 комментируемого Закона нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов РФ, в т. ч. для входящих в их состав муниципальных образований, разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утвержденной Правительством РФ (см. коммент. к указанной статье).

Проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 4).

Как установлено в ч. 4 ст. 20 комментируемого Закона, органы государственной власти субъектов РФ формируют торговые реестры в соответствии с утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, формой торгового реестра и порядком его формирования. Там же определено, что торговый реестр включает в себя сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность, о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров), и о состоянии торговли на территории соответствующего субъекта РФ (см. коммент. к указанной статье).

Разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 5).

В соответствии с ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона органами государственной власти субъектов РФ при определении основных направлений социально-экономического развития соответствующих территорий предусматриваются мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности, а также разработка и реализация региональных программ развития торговли. В ч. 2 указанной статьи определен перечень мероприятий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ (см. указанную статью и коммент. к ней).

Иные предусмотренные комментируемым Законом полномочия (п. 6).

Как видно, перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования торговой деятельности в ч. 1 комментируемой статьи определен как открытый, аналогично тому, как в ст. 5 комментируемого Закона определены открытые перечни полномочий Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти в названной области (см. указанную статью и коммент. к ней). Однако, в отличие от указанных перечней в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи указано на иные полномочия органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренные только комментируемым Законом, и не говорится об иных федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

В целях приведения в соответствие с комментируемым Законом, а точнее – с положениями ч. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. № 369-ФЗ пункт 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дополнен подпунктом 69, относящим к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта РФ, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта РФ, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта РФ, и осуществления иных полномочий, предусмотренных комментируемым Законом.

2. В статье 12 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Как указал КС России в определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О[92]92
  ВКС РФ, 2007, № 2.


[Закрыть], из данного конституционного положения и из положений ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т. е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – России и субъектов РФ.

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Там же определено (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ[93]93
  pravo.gov.ru, 2014, 27 мая.


[Закрыть]), что муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ[94]94
  pravo.gov.ru, 2011, 1 декабря.


[Закрыть]) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Часть 2 комментируемой статьи называет единственное полномочие органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности – это создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Это положение согласуется с общими нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ), относящими:

к вопросам местного значения городского и сельского поселения – создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч. 1, ч. 3 ст. 14);

к вопросам местного значения муниципального района – создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 18 ч. 1 ст. 15);

к вопросам местного значения городского округа – создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16);

к вопросам местного значения внутригородского района – создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 5 ч. 1 ст. 16²).

Как предусмотрено в ч. 2 комментируемой статьи, указанное в ней полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в случае, если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов РФ. Данное правило соответствует общему положению ч. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (здесь и далее – в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ) о том, что предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ – городов федерального значения.

Как предусмотрено там же, в ч. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства; установленные названным Законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.