Текст книги "Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах"

Автор книги: Виталий Иванов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 6 (всего у книги 14 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

Изменение порядка формирования Совета Федерации не просто проводилось вместе с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности, это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность, как известно, в то время было весьма затруднено. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации.

Согласно принятому Думой 19 июля 2000 г. (и одобренному сенаторами 26 июля) Закону представитель от законодательного органа власти региона избирается этим органом на срок своих полномочий (представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты, при формировании парламента путем ротации представитель избирается на срок полномочий его однократно избранных депутатов [64]64
  По состоянию на 2008 г. двухпалатные парламенты имелись в Тыве и Свердловской области. Прежде бикамерализм практиковали Башкирия, Кабардино-Балкария, Карелия, Чечня, Якутия и др.


[Закрыть] ). Кандидатуры для избрания представителя вносятся на рассмотрение председателем парламента (при двухпалатной структуре – поочередно председателями) – таким образом «подсластили пилюлю» для выбывающих из Совета Федерации спикеров. Группой депутатов численностью не менее одной трети от их общего числа могут быть внесены и альтернативные кандидатуры.

Член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначается главой на срок своих полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов парламента не проголосуют против этого назначения. У главы же права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента нет. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допущен новый перекос в разделении властей – на этот раз в сторону законодателей. Не следовало наделять парламент правом блокировать решение главы о назначении члена Совета Федерации. [65]65
  Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.


[Закрыть]

Закон потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (в проекте заявлялась другая дата – 1 февраля 2001 г.) Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, которая вообще может прервать свою деятельность только в случае изменения Конституции. Строевский Совет Федерации тогда предлагал заменять глав и спикеров представителями по мере истечения срока полномочий. Но в этом случае обновление палаты растянулось бы на три-четыре года, что никак не устраивало Кремль.

Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать коллегам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро – не беда, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинско го «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. Сенаторство немедленно оказалось востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других – владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы в соответствующих регионах, в третьих – бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых – деятелей, рекомендованных Администрацией Президента и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января, а к 1 июня 2002 г. в палате остались бы лишь два-три десятка «старослужащих», которые мало на что могли влиять. Стоило еще немного надавить или предложить какие-то сделки, и их бы как ветром сдуло.

А так ротация действительно завершилась к 1 января 2002 г. Впрочем, уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли в ней большинство. В декабре 2001 г. Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.

Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Эта норма отсутствовала в президентском проекте и была введена по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, обязанного только избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не в императивном мандате – даже не все законодатели толком знают, что это такое, а в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы хорошо понимали. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002 – 2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130 (!). Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.). Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора [66]66
  В Древнем Риме в обязанности цензоров входили в том числе составление списков сенаторов и проверка действующих сенаторов на соответствие статусу.


[Закрыть] нет и быть не может. Хорошо хоть, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его. [67]67
  Прецедент реализации этого права имел место в 2006 г., когда Миронов предложил досрочно прекратить полномочия четырех членов Совета Федерации – Бориса Гутина (от Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа), Игоря Иванова (от Администрации Приморского края), Александра Сабадаша (от Собрания депутатов Ненецкого автономного округа) и Аркадия Саркисяна (от Верховного Совета Республики Хакасия). Однако, толком не разъяснив в чем состоят их «провинности», он спровоцировал демарши хакасских и ненецких депутатов. Те, посоветовавшись со своими главами, отказались исполнять волю «цензора». В итоге их, конечно, продавили, но как говорится, осадок остался.


[Закрыть]

С введением нового порядка возникла еще одна коллизия. В Законе говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня избрания или назначения. Но иногда сенаторами делали откровенно одиозных деятелей, которых никак нельзя было допускать в парламент. В 2001 – 2004 гг. с ними разбирались таким образом: с одной стороны, палата отказывалась подтверждать их полномочия, а с другой – ее руководство вместе с президентурой проводили разъяснительную работу с регионалами и с самим нежелательным «законодателем». Не было случая, чтобы те в конечном счете не сдались, то есть здесь элемент императивного мандата служил добрую службу. С установлением свободного мандата лазейка исчезла. Как быть? Выход нашелся в норме (ее тоже ввели в 2004 г.), по которой член Совета Федерации теперь может осуществлять свои полномочия лишь со дня принятия палатой решения об их подтверждении. Не то чтобы это было совсем юридически безупречно (тем более что фактически подтверждение полномочий сенатора зависит не от палаты, а от спикера и его окружения), но иначе как выдавливать проходимцев или тех, кто «назначен был впопыхах»? Другое дело, что Миронов явно злоупотребляет правом тормозить подтверждение полномочий сенаторов, не допуская в палату людей, как утверждают, неугодных ему лично…

Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос – в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.

Реформа Совета Федерации – одна из важных побед в рамках цент рализаторского курса. Но вопреки расхожим оценкам Путин ослабил не палату (ведь ни один вопрос из ее компетенции не изъят), а регионалов. Он просто заново приспособил Совет Федерации к потребностям президентства, по – своему вернулся к первоначальному замыслу авторов Конституции .

Следует добавить также, что в любом случае порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996 – 2000 гг., практически полностью соответствует Конституции . Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняют.

После двух реформ Совета Федерации третья воспринимается как нечто само собой разумеющееся, и разговоры о ней ведутся достаточно регулярно: дескать, рано или поздно, но мы придем к необходимости внесения поправок в Конституцию, и тогда надо будет разобраться с порядком формирования сената.

Ясно, что России необходима сейчас и будет нужна в дальнейшем вторая палата парламента. И потому, что Президенту несмотря ни на что нужна «своя» палата, и потому, что наше государство – федеративное, а федерации полезно иметь «палату регионов» .

Периодически вбрасываются предложения о переходе к прямым выборам членов Совета Федерации. Без изменения формулировки части 2 статьи 95 Конституции сделать это невозможно, любые попытки обойти ее обернутся только издевательством над русским языком и правом. Единственный выход для сторонников прямых выборов – добиться конституционного закрепления, к примеру, такого положения: в Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Все бы ничего, только тогда о «палате регионов», да и о «президентской палате» надо будет забыть. Депутаты Думы, избиравшиеся в одномандатных округах в 1993 – 2003 гг., никогда не считались представителями регионов, и лишь некоторые из них фактически выступали в этом качестве – по собственной воле или по необходимости. В 2004 г. от мажоритарных выборов отказались. Зачем снова возвращаться? Только назначение и косвенные выборы членов Совета Федерации гарантируют хотя бы формальную связь сенатора с регионом. И только назначение и косвенные выборы обеспечивают должную степень управляемости палатой со стороны президентуры.

Что на самом деле следовало бы прописать в конституционных поправках (или в новой Конституции), если они будут разрабатываться?

Во-первых, по Конституции Совет Федерации должен остаться палатой федерального парламента, формируемой посредством косвенных выборов через региональные органы власти, действующей постоянно и непрерывно и не подлежащей ни роспуску, ни единовременной ротации.

Во-вторых, единственное, от чего надлежит обязательно отказаться, – это от участия в формировании Совета Федерации региональных органов исполнительной власти (тем более что с 2005 г. главы назначаются парламентами по представлению Президента, то есть имеют вторичную легитимность, соответственно, назначенные ими сенаторы – третичную, в отличие от избранных депутатами) [68]68
  Пропагандировавшийся отдельными учеными и политиками подход к формированию Совета Федерации, схожий с «советниковым» способом формирования Бундесрата (характеризуемого многими исследователями как вторая палата парламента ФРГ, хотя он формально таким статусом не наделен), когда федеральными законодателями становятся члены правительств регионов (земель), представляется сомнительным, как, собственно, и сам «советниковый» способ.


[Закрыть] . Принцип разделения властей следует соблюсти в полной мере. Палату нужно формировать из представителей от органов законодательной власти. Для этого потребуется скорректировать конституционную формулировку приблизительно следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые их законодательными (представительными) органами государственной власти». [69]69
  Сходное положение имелось в Конституции США применительно к Сенату (раздел 3) до внесения в 1913 г. xvii поправки, которая ввела прямые выборы.


[Закрыть]

Конкретные подходы к формированию палаты могут быть разными. Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов, работающих на постоянной профессиональной основе ; срок их полномочий должен быть производен от срока полномочий соответствующего парламента.

Некоторое институциональное усиление региональных парламентов определенно выгодно федеральной власти. Спикеры сейчас не те, что в 1990-е гг., да и без глав они в массе своей никогда бы ни на какие «эксцессы» не отважились. Получится самая настоящая законодательная вертикаль. Через фракции «Единой России» и Совет законодателей сейчас строится квазивертикаль (подробнее об этом см. далее). Чем плохо, если будет практически формальная?

В 2002 г. Миронов создал Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – Совет законодателей, в который по должности входят спикер Совета Федерации, первый вице-спикер Думы, один из вице-спикеров Совета Федерации, спикеры региональных парламентов и спикеры палат двухпалатных парламентов.

В новом законе о порядке формирования Совета Федерации нужно будет предусмотреть индивидуальную ротацию членов палаты – представителей от исполнительных органов власти. Как только истекают или досрочно прекращаются полномочия кого-то из них, его должен заменять председатель соответствующего парламента. Пусть никого не пугает, что ротация может затянуться на несколько лет. В крайнем случае можно и «простимулировать» досрочные отставки.

18 ноября 2004 г. в интервью журналистам трех федеральных телеканалов Путин высказал довольно смелое соображение о будущем Совета Федерации. К тому времени Кремль начал переходить от сугубой централизации к «оптимизации» отношений между уровнями власти (см. главу 4). И Президент заявил следующее: «Парламент должен работать на профессиональной основе: и нижняя палата – Государственная Дума, и верхняя палата – Совет Федерации. Конечно, Совет Федерации – это прежде всего палата регионов. {…} В этой связи мне кажется, что… для решения общенациональных задач, таких как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета, – для решения этих вопросов, на мой взгляд, вполне было бы обоснованно вернуть руководителей регионов и руководителей законодательных собраний в верхнюю палату парламента. Но текущую работу все-таки нужно проводить на постоянной и профессиональной основе». Никаких законопроектов после этого он не внес. В общем-то сразу было понятно, что Путин лишь поделился собственными (или чужими?) «мыслями по поводу». От которых потом несомненно отказался. Но даже если подобная реформа и всерьез обсуждалась в Кремле в контексте «оптимизации», ее тем более не могли не «забраковать». Ведь совмещение порядков формирования Совета Федерации 1996 – 2000 гг. и нынешнего никак не сообразуется с конституционными положениями и практически труднореализуемо. Вместе с тем отрадно то, что Путин допускает возвращение в сенат спикеров.

В президентском Послании 2007 г. прозвучали другие идеи: «Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале {собравшихся для заслушивания Послания депутатов Думы, членов Совета Федерации, федеральных и региональных руководителей – В. И. } предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций». Ввести территориальный ценз действительно предложило руководство Совфеда (Миронов). Хотя он вряд ли необходим, без него вполне можно обойтись, тем более что на практике «коренные» сенаторы (бывшие региональные депутаты, спикеры, главы, местные бизнесмены) отнюдь не всегда представляют свои регионы эффективнее постоянно критикуемых «москвичей». С другой стороны, нельзя не приветствовать, что Президент закрыл тему перехода к прямым выборам Совета Федерации на среднесрочную перспективу. Призыв отказаться от каких-либо «революций» нужно толковать только таким образом.

Остается добавить, что уже летом 2007 г. после небольшой дискуссии между Мироновым и думскими «единороссами» были приняты «цензовые» поправки к Закону о порядке формирования Совета Федерации. С 8 августа 2007 г. сенатором можно избрать или назначить только гражданина, прожившего в соответствующем регионе «в совокупности» не менее десяти лет. При этом сделаны совершенно разумные исключения для лиц:

1 ) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов;

2 ) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов;

3 ) не менее десяти лет находившихся на военной службе;

4 ) не менее десяти лет проработавших в органах и учреждениях прокуратуры;

5 ) не менее десяти лет находившихся на службе в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

2 . 3 .

Иногда можно услышать, что до 2000 г. федеральная власть могла применять в отношении региональных властей лишь такие меры конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или признание недействительными изданных ими правовых актов. И, дескать, этого вполне хватало.

На самом деле все было сложнее.

Во-первых, до принятия Конституции 1993 г. Президент обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспуску Советов. Причем Ельцин снимал не только назначенных глав, но и избранных. В сентябре 1993 г. он отрешил избранного Главу администрации Брянской области Юрия Лодкина, в октябре того же года снял избранного Главу администрации Амурской области Александра Сурата, а в ноябре распустил Свердловский облсовет, принявший решение о создании так называемой Уральской республики [70]70
  Одновременно был отрешен областной глава Эдуард Россель, ельцинский назначенец, который был главным инициатором провозглашения «республики». Правда, в 1995 г. он победил на губернаторских выборах. Вернулся во власть, кстати, и Юрий Лодкин, вновь выиграв выборы в 1996 г. Россель правит до сих пор, а Лодкина выдавили лишь в 2004 г.


[Закрыть] , и т. д. Президент отрешал назначенцев и после 1993 г. В июле 1997 г. Ельцин сместил Главу администрации Кемеровской области Михаила Кислюка (и назначил Амана Тулеева). Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у Президента, ни у Федерального Собрания не было и избранных глав Ельцин не снимал.

Во-вторых, по состоянию на начало 2000 г. Центр мог воздействовать на регионы посредством:

1) конституционных прав Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, депутатов Думы (составивших группу численностью не менее одной пятой от состава палаты), Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности региональных конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125); [71]71
  Своим правом обращаться в Конституционный Суд Президент и думцы в 1990-е гг. пользовались, и достаточно активно.


[Закрыть]

2) законодательных полномочий Президента и Правительства обращаться в суды с заявлениями о признании противоречащими федеральным законам региональных нормативных правовых актов целиком или частично;

3) законодательного полномочия прокуратуры приносить протесты на решения законодательных и исполнительных органов власти регионов и обращаться в суды; [72]72
  До 2003 г. это полномочие толковалось расширительно, вплоть до полномочия прокуроров субъектов Федерации опротестовывать положения региональных конституций и уставов и обращаться в суды общей юрисдикции в случае отказа регионалов устранять выявленные нарушения. Но до 2000 г. прокуратура им, мягко говоря, не злоупотребляла. Зато в ходе кампании 2000 – 2001 гг. по приведению регионального права к федеральному знаменателю прокуроры и подключенные ими суды занимались в первую очередь конституциями и уставами. Однако Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 г., вынесенное по запросу Курултая Башкортостана, Государственного Совета Татарстана и Верховного Суда Татарстана зафиксировало, что конституции и уставы могут оспариваться только в Конституционном Суде, а из прокуроров их вправе оспаривать лишь Генеральный прокурор.


[Закрыть]

4) конституционного права Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти, противоречащих, по его мнению, Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушающих права человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). [73]73
  В 1993 – 1999 гг. Ельцин приостановил действие не более полутора десятков региональных актов.


[Закрыть]

В-третьих, Центр в 1990– е гг. стремился к расширению арсенала мер конституционно – правовой ответственности. Так, принятым в 1999 г. Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» конституционное право Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти было дополнено правом приостанавливать также действие актов глав (если упрощенно, до этого Президент России мог приостановить до суда действие постановления Правительства Башкортостана, но не было ясно может ли он также поступить с указом Президента республики).

В-четвертых, и это, пожалуй, главное – Конституция провозглашает единство системы государственной власти в России и устанавливает единую систему, вертикаль исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Из этого следует, что расширять арсенал мер конституционно – правовой ответственности федеральная власть не только может, но и прямо обязана.

В таком контексте инициативы 2000 г. предстают уже в несколько ином свете.

Путин решил добиться закрепления за Президентом прав отрешать от должности избранных глав и инициировать роспуск парламентов, а также права временно отстранять глав в случае возбуждения против них уголовных дел. Соответствующие поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» Дума приняла уже 30 июня 2000 г., то есть еще раньше, чем новый Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но 7 июля сенаторы отказались их одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли поправки квалифицированным большинством и направили их на подпись Президенту.

Нет смысла анализировать подробности дискуссий между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования. Что же получилось на выходе?

Начнем с парламентов. В 1993 г. Советы распускались одним волевым решением Президента (указом). Теперь следует начинать с предупреждения. Но его нельзя вынести «на пустом месте». Основанием может быть лишь принятие конституции или устава, закона либо иного нормативного правового акта, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону . Причем противоречие обязательно необходимо установить в судебном порядке. Парламенту дается срок (по общему правилу шесть месяцев, но суд вправе предусмотреть и другой), в течение которого он обязан исполнить судебное решение, в том числе отменить либо исправить «выбракованный» акт. Если депутаты ничего не сделают, то опять-таки в судебном порядке нужно зафиксировать, что своим бездействием или упорством они создали препятствия для реализации конституционных и законодательных полномочий органов власти, органов местного самоуправления, нарушили права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Только по итогам второго суда Президент вправе издать указ о предупреждении. После этого парламенту дается еще три месяца, для того чтобы одуматься и все же исполнить судебное решение. И только в случае уже поистине запредельного упорства, то есть отказа послушаться не только суд, но и главу государства, последний вносит проект закона о роспуске. Думцы обязаны рассмотреть его за два месяца. (С 2005 г. роспуск парламента положено оформлять указом – см. главу 4).

Показательно, что введенный еще в 1999 г. порядок роспуска парламентов главами не предусматривал никаких предупреждений и тем более специальных законов. Есть конституция или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону и/или конституции или уставу? Есть судебное решение? Оно не исполняется? Глава вправе распустить депутатов.

Что до самих глав, то с ними Президенту тоже все полагалось начинать с предупреждений. Чтобы получить предупреждение, губернатору или президенту региона было необходимо:

1 ) либо издать нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождаться решения суда, устанавливающего противоречие, и не принимать мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока); 2 ) либо уклоняться (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта органа исполнительной власти региона, действие которого приостановлено президентским указом. После указа о предупреждении у главы есть месяц для устранения беззакония, и, если он им не воспользуется, его отрешат от должности еще одним специальным указом. Разумеется, допускалось обжалование указа об отрешении в Верховном Суде.

Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [74]74
  По действовавшей в 2000 г. редакции Уголовного кодекса тяжкими преступлениями считались умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышало десяти лет лишения свободы, а особо тяжкими – умышленные деяния, за совершение которых установлено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание. В 2001 г. из числа тяжких преступлений исключили неосторожные деяния.


[Закрыть] , то Генпрокурору следовало внести мотивированное представление Президенту о временном отстранении главы. Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре (т. е. оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы).

Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую расправу с регионалами (а именно такие планы ему в то время приписывали, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы роспуска парламентов и отрешения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов . На тот момент оказалось достаточно напоминания о ельцинской практике начала – середины 1990-х гг. и введения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Также очевиден акцент на тематике «зачистки» регионального права, которую в то лето разворачивали полпреды, прокуроры и минюстовцы. Центр послал еще один внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а с теми, кто с этим не согласен, могут поработать правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены …

Естественно, в 2000 – 2004 гг. ни одного главу не отрешили и даже временно не отстранили (и не распустили ни один парламент). Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, и проблемы с ними решались политическими мерами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висит на стене.

После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в главе 4). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать [75]75
  Их конституционность была подтверждена Постановлением Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г.


[Закрыть] . Ровно наоборот.

2 . 4 . 7 июля 2000 г. был принят еще один пакет президентских поправок – к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ими были предусмотрены права глав регионов предупреждать, а затем отрешать местных глав и права региональных парламентов также предупреждать (по собственной инициативе или по обращению глав регионов), а после распускать местные представительные органы, принимая соответствующие законы.

Основание для предупреждения – отказ в установленный срок отменить или исправить местный нормативный акт (либо отдельные его положения), который признан судом противоречащим федеральным и/или региональным нормативным актам и/или местному уставу и повлекшим нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина либо наступление иного вреда. Основание для отрешения или роспуска – отказ исполнить решение суда после предупреждения.

Вертикаль как бы продлялась на местный уровень («как бы» – потому что продлять ее при полном соблюдении Конституции затруднительно). Но это предполагало не только компенсационное усиление глав субъектов Федерации. Учитывая сложность процедур роспуска и отрешения, это усиление скорее формальное. Тем более что губернаторы и президенты не получили права отрешать глав региональных центров, его записали за Президентом России. Тот также наделялся правом в случае бездействия властей регионов как предупредить и отрешить любого другого местного главу так и предупредить местный представительный орган и инициировать его роспуск, внеся проект специального федерального закона. Таким образом, одновременно с «вертикализацией» Центр огородил для себя важный участок субфедерального политического пространства, которое многие регионалы по определению считали своим.