Текст книги "Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах"

Автор книги: Виталий Иванов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 2 (всего у книги 14 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

3

Централизаторский тренд в настроениях элит и общественных ожиданиях обозначился еще в 1990-х гг., централизация была предписана Конституцией 1993 г., и, как уже сказано, в те годы власть пыталась двигаться в этом направлении. Новый Президент просто продолжил этот курс, проявив волю и последовательность.

В том же президентском Послании 2000 г. констатировалось: «Нужно признать – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство» .

Попытки представить порядки 1990-х «настоящим федерализмом», а путинские реформы его разрушением исходят от людей либо некомпетентных, либо в силу приверженности либеральной идеологии и/или особой симпатии к ельцинскому периоду сознательно пускающихся на фальсификации. Путин развивал то, что было начато до него. Историческая задача российской власти, российской элиты, даже если далеко не все ее представители это понимали и разделяли, состояла и состоит в сохранении и укреплении России как единого государства. Да, в 1990-е было сделано множество ошибок. Очень многое не забудется и не простится. Однако уступки вначале республикам, а затем всей «губернаторской России» были временным и/или вынужденным отступлением, а ни в коем случае не магистральным путем .

Нынешняя система государственного устройства в общем и целом адекватна потребностям страны. Это не значит, что она не должна со временем меняться. Разумеется, и должна, и будет. Но уже можно писать ее историю, пусть она окажется неполной и несвободной от каких-то политизированных оценок. Собственно, это и есть цель данной работы.

Часть I. Теория

Глава 1. Основные понятия

Перед тем как перейти непосредственно к истории путинских реформ, следует уточнить ряд основных понятий, относящихся к теории государства.

1

Часто утверждается, что единого общепризнанного понятия государства не существует. С одной стороны это действительно так. С другой стороны никто не сможет поспорить с тем, что государство 1) суть политическая организация – объединение людей, организованное на властных началах, 2) немыслимо без территории, то есть части Земли в определенных границах, на которую распространяется государственная юрисдикция. Поэтому уже довольно давно сложился доктринальный консенсус об обязательных элементах государства: 1) населении, в наши дни, как правило, составляющем нацию, 2) обособленной территории, 3) публичной власти, которой подчиняется это население, которая распространяется на эту территорию, собственно государственной власти.

Упрощенно говоря, государство есть совокупность населения, территории, и публичной власти. При этом следует иметь в виду что очень часто государством называют только аппарат государственной власти – политическое руководство (верховная, высшая власть), чиновничество, армию, полицию, суды и пр. Это, если угодно, государство в узком смысле.

Однако эти определения нуждаются в принципиальном дополнении. Ведь регион или муниципалитет также можно описать как совокупность населения, территории и публичной власти. При этом государствами они не являются, поскольку их жители – граждане (подданные) государства, их территории – составные части территории государства, а их власти так или иначе подчинены государственной власти. Возникает объективная необходимость дополнить описание государства указанием на его суверенитет, то есть, согласно классическим определениям, на его независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и верховенство в собственных пределах . В отличие от любой другой власти, распространяющейся на те или иные территории внутри государства, на тех или иных жителей и/или их коллективы, государственная власть суверенна. Таким образом, получается, суверенитет делает государство государством .

Вместе с тем надо иметь в виду, что согласно современным представлениям государство либо учреждено его населением-нацией, либо им «переформатировано» по итогам революции, освободительной войны, реформ и именно нация является носителем суверенитета, сувереном, источником и носителем власти [22]22
  Соответствующее положение закреплено в Конституции России – в ч. 1 ст. 3.


[Закрыть] . Нация реализует суверенитет на выборах, референдумах и т. п., и властный аппарат в принципе подчинен и подотчетен ей. Но одновременно нация в целом и каждый конкретный ее представитель ограничены своим подчинением власти. Иначе какая же это власть? Здесь возникает противоречие. Поскольку нация – суверен, то выходит, что суверен самоограничивает себя. Однако если суверен кем или чем-либо ограничен, то он a priori перестает быть сувереном в полном смысле этого слова. И тем более суверен не может быть никому и никак «подчинен». Продолжая и переформулируя известную мысль Эдмунда Берка, нужно констатировать, что теория «народного суверенитета» находится в непримиримом, непреодолимом противоречии с понятиями власти и государства .

Думается, куда логичнее и правильнее исходить из того, что, во-первых, власть и суверенитет в принципе имеют божественный источник, или же что объективная необходимость в государственной власти, в суверенной политической организации выступает их «ис точником» (либо, как утверждал Берк, «государства хотел Бог», либо государства необходимы, поскольку альтернатива им лишь гоббсовская «война всех против всех»). Во-вторых, носитель суверенитета, суверен – государство в целом. В-третьих, реализует суверенную власть государственный аппарат, должный выражать и защищать интересы государства. Еще правильнее будет сказать, что суверенную власть в интересах государства реализуют правители, политические лидеры, политическое руководство .

Однако и здесь с суверенитетом не все так просто и однозначно. Ведь в любом государстве устанавливается правопорядок, регламентирующий в том числе осуществление власти, а значит, ограничивающий суверена. Кроме того, неизбежное вступление в международное общение – заключение договоров, участие в деятельности международных организаций – автоматически влечет ограничение суверенитета обязательствами перед другими суверенами, которые тоже ограничивают свои суверенитеты. Выходит, что не только нация, но и государство в целом не способно быть суверенным.

Выдающийся критик самой идеи суверенитета Жак Маритен писал о трех его очевидных значениях:

1) государство обладает абсолютной независимостью по отношению к другим государствам, никакой «международный закон» не может быть воспринят непротиворечивым образом;

2) государство принимает не подлежащие обжалованию решения, обладая « абсолютно высшей властью» («И эта абсолютная власть суверенного государства… над народом тем более неоспорима, что государство принимают за… персонификацию самого народа»);

3) государство реализует власть неподотчетно.

Получается, что нужно либо объявлять суверенитет фикцией, фетишем, либо выделять формальный суверенитет , то есть декларацию, соответствующую теоретическому понятию, нормативно закрепленную и оформленную, признанную международным сообществом, и фактический суверенитет.

О фактическом суверенитете следует говорить как о претензии . Претензии политической организации на независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и территориальное верховенство, признаваемой другими политическими организациями с аналогичными претензиями. Претензии, подтверждаемой наличием власти, которую поддерживает население, которая контролирует заявляемую территорию и эффективно управляет ею. Претензии, которая в полном (то есть в описанном в теории) объеме никогда не реализуется и реализоваться не может, однако все равно должна отстаиваться всеми возможными и допустимыми способами. Претензии, выражающейся в том числе в провозглашении формального суверенитета и позволяющей добиться его официального признания. Претензии, в итоге дающей ту или иную степень автономии, то есть ограниченной независимости, самостоятельности и верховенства.

Из сказанного следует, что можно быть формально суверенным, а фактически несуверенным, и значит формально считаться государством, а фактически таковым не являться. Единые всеохватывающие критерии здесь сформулировать трудно, хотя, по-моему, не может идти речи о фактическом суверенитете, когда государство из-за своей бедности, отсталости и т. д. пребывает в политической и экономической зависимости от других государств, международных организаций или транснациональных корпораций, а также когда значительная часть государственной территории реально контролируется повстанцами, криминальными группировками либо оккупирована. Введено даже специальное понятие failed state («неудавшееся государство» или «государство-неудачник»). Под него подпадают многие африканские страны, в первую очередь Сомали, от которого осталось буквально одно название.

Невозможно говорить о государстве и в случае принудительного ограничения суверенитета согласно Уставу Организации Объединенных Наций, в частности в случае развязывания войны или с целью ликвидации угрозы миру.

Государство до тех пор действительно государство, пока оно успешно претендует на фактический суверенитет. Именно эта претензия при ее признании и реализации в границах возможного и допустимого позволяет однозначно отличить государство от любой другой политической организации.

Впрочем, для международного права и для права вообще, разумеется, имеет значение только формальный государственный статус, только формальный суверенитет. По сути право не интересует, является ли государство таковым в реальности, его интересует только то, что официально признается государством другими государствами.

Единственное международно-правовое определение государства содержится в Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств («Конвенции Монтевидео») 1933 г. Точнее, в ней сформулированы четыре признака государства: 1) постоянное население, 2) определенная территория, 3) собственное правительство, то есть власть, 4) способность к вступлению в отношения с другими государствами. Последний признак толкуется как наличие официального признания государства другими государствами [23]23
  В международном праве различается официальное признание де-юре, выражающееся в первую очередь в установлении дипломатических отношений (обмене дипломатическими представительствами и пр.), признание де-факто, как правило не влекущее установление дипломатических отношений, реализуемое путем участия признаваемых субъектов в международных конференциях, многосторонних договорах, международных организациях, и признание ad hoc – временное или разовое признание.


[Закрыть] . Обычное международное право в данном вопросе склоняется к признанию «квалифицирующим» признаком членства в ООН.

В неофициальном разъяснении ООН о вступлении в нее в качестве государства-члена говорится: «Признание нового государства или правительства – это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения». ООН «не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство. Являясь организацией независимых государств, она может принимать в свои члены новые государства или принимать полномочия представителей нового правительства». Однако именно принятие в ООН окончательно конституирует формальный государственный статус, формальный суверенитет.

Известны и случаи, когда территориальные образования суверенны фактически, не будучи формально суверенными – успешно претендуют на суверенитет, провозгласили его официально, но по тем или иным причинам не допускаются в ООН, не получили официального признания со стороны других государств или же признаются только некоторыми. Их и называют «непризнанными государствами». Большинство из них – реально состоявшиеся государства. [24]24
  Тезис о том, что членство в ООН является «квалифицирующим» признаком формального государства находит свое подтверждение применительно к Израилю, который состоит в Организации, при том, что не признается большинством арабских и мусульманских государств.


[Закрыть]

2

Каждое государство имеет свое устройство – внутреннюю территориальную организацию, систему разделения на территориальные образования с соответствующими статусами и систему взаимоотношений между центральной властью и властями территориальных образо ваний .

Известны две основные формы государственного устройства – унитарная и федеративная . Основные характеристики федеративной формы были изложены во введении. Унитарная форма предполагает единство системы государственной власти.

В данном случае «единство» означает наличие единой (одной) системы власти. А под единством системы власти по части 3 статьи 5 нашей Конституции нужно понимать тесную вертикальную взаимосвязь между двумя системами власти , доводимую до образования единой системы исполнительной власти в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77).

На выбор формы государственного устройства, а тем более на формирование конкретных моделей влияет множество факторов – исторических, этнических, культурных, экономических, политических и пр.

Федерации по общему правилу состоят из государственных (государствоподобных) образований – частей государства, обладающих (по конституции, закону, договору) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Унитарные государства обычно разделены на административные образования , в пределах которых функционируют органы власти, подчиненные центральной власти и нередко непосредственно ею формируемые. Государственные или административные образования, как правило, имеют собственное внутреннее устройство, делятся на территориальные образования второго уровня (в России регионы делятся на районы и города регионального подчинения). Практика государственного строительства также знает массу примеров, когда в состав федерации или унитарного государства входят автономные образования , наделенные (конституцион но, законодательно) правами на самостоятельное регулирование в определенных пределах, формирование обособленной власти, правотворчество [25]25
  Понятие автономии в данной книге используется в двух значениях: применительно к государствам – как результат претензий на фактический суверенитет и применительно к территориальным образованиям – как степень их самостоятельности.


[Закрыть] . В современной Европе ряд государств целиком состоит из автономий (Италия, Испания), что дало основания ввести в теорию промежуточную форму государственного устройства – регионалистскую . Индийские штаты по факту являются не государственными, а именно автономными образованиями, самоопределение Индии себя как федерации заставляет вводить понятие «квазигосударственная автономия» (для характеристики уровня самостоятельности индийских штатов и т. п.). Россия же с момента провозглашения курса на федерализацию в 1918 г. и до заключения в 1992 г. Федеративного договора оставалась полуфедерацией, одна часть территории которой была организована как федерация (республик), а другая – как унитарное государство (делившаяся на края, области, автономные области, автономные округа).

Федеративное расщепление государственной власти в теории предполагает наличие исключительной компетенции (предметов ведения и полномочий) федерации, исключительной компетенции субъектов федерации и сферы совместной компетенции. Обычно в конституциях федеральных государств закрепляется перечень предметов ведения и полномочий федерации, компетенция субъектов федерации определяется по остаточному принципу.

С XIX в. в научных и политических кругах в России и во многих других странах велись дискуссии о возможности деления суверенитета в федеративных государствах , то есть признания суверенными как самих федераций, так и их субъектов. Пересказывать эти споры ни к чему. Совершенно ясно, что формальный суверенитет может признаваться только за государством . Субъекты федерации и т. п. обладают только государственностью – полной самостоятельностью вне пределов ведения государства (или квазигосударственностью, как штаты в Индии). В противном случае имеет место либо образование конфедерации или иного межгосударственного объединения, либо попытка выхода (или вывода) территориального образования из состава государства, либо чистая фикция (как в случае советских республик).

Следует констатировать также два принципиальных факта. Во-первых, в 1990-е гг. российские республики заявили претензии на суверенитет, приняв соответствующие декларации и включив положения о суверенитете в свои конституции. Указание на суверенитет республик было зафиксировано в Федеративном договоре (это вынужденная политическая уступка). Но нигде более на федеральном уровне эти претензии не закреплялись. И ни одна страна в мире российские республики суверенными не признала. Во-вторых, в 1993 г. была принята Конституция России, в которой нет ни слова о суверенитетах каких-либо регионов. В 2000 г. Конституционный Суд постановил, что никаких суверенитетов у республик нет и никогда не было. На этом дис куссию о делении суверенитета в России можно и нужно считать окончательно закрытой.

Сейчас наша Федерация состоит из 83 равноправных регионов (было 89, но Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в 2005 г. были слиты в Пермский край, в 2007 г. за ними последовали Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами и Камчатская область с Корякским автономным округом, в 2008 г. – Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинская область с Агинским Бурятским автономным округом). С учетом конституционного положения о том, что вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения все регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), их следует определять именно как государственные образования.

3

Часто можно услышать, что современная Российская Федерация представляет собой «осколок» СССР или Российской империи, иными словами, имеет вторичное историческое значение, либо является новым государством, начавшим свое существование «с чистого листа». И то и другое – заблуждения.

Российская Федерация – историческая продолжательница СССР, РСФСР, Российской империи, Московского государства. Несмотря ни на что фактический континуитет у нас никогда не прерывался [26]26
  Как ни поразительно, но лучше всего это понимают не любители советской или дореволюционной старины, называющие себя патриотами, а критики и откровенные ненавистники России, в первую очередь из числа западных либеральных историков и политологов.


[Закрыть] . 17-летняя история Российской Федерации представляет собой этап единой многовековой российской истории. Хорошо, что в 1990-е гг. тогдашним руководителям хватило ума не пытаться строить «новую Россию» через полное официальное отрицание советского периода. Отдельные попытки были, но, к счастью, слабые, непоследовательные и безрезультатные. Сочувствие вызывают те, кого удивляет или тем более возмущает «смешение эпох», например, в нынешней государственной символике, сохранение многих советских памятников и некоторых праздников. Эта политика – правильная, ее нужно продолжать.

С формальным континуитетом все сложнее. В феврале 1917 г. Российская империя была разрушена революцией. Переходный период затянулся до октября (ноября), пока власть не захватили большевики и не было создано новое государство. С весны 1918 г. оно стало называться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). Вместе с рядом других государств, созданных на территории бывшей Империи, 30 декабря 1922 г. РСФСР образовала Союз, то есть еще одно новое государство. Его члены утратили свои суверенитеты (фактические, ведь сугубо формально они суверенными остались – согласно фиктивным конституционным декларациям и официальной доктрине). [27]27
  В 1936 г. Конституция СССР переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.


[Закрыть]

В 1991 г. Союз был ликвидирован. В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР прекращает свое существование. 12 декабря Соглашение было ратифицировано российским Верховным Советом. В тот же день было принято Постановление о денонсации Россией Союзного Договора 1922 г. Наша страна вновь стала государством. Собственно, это уже означало окончательную ликвидацию Союза, поскольку без отдельно взятой России его существование было немыслимо. Однако политически и юридически процесс затянулся еще на две недели. 13 декабря руководители Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана на специальной встрече одобрили демонтаж Союза и создание СНГ, но высказались за участие в этом всех союзных республик, как тех, кто уже объявил о своем выходе, так и тех, кто этого не сделал. На конференции в Алма-Ате 21 декабря были подписаны Протокол, которым круг учредителей СНГ был расширен до 11 республик и Декларация, фиксировавшая, что с образованием СНГ СССР прекращает существование. 25 декабря Президент СССР Михаил Горбачев сложил с себя полномочия Верховного Главнокомандующего. Также в этот день РСФСР сменила наименование на Российскую Федерацию – Россию.

В международном праве различают правопродолжательство, то есть собственно континуитет, предполагающий непрерывность существования государства вне зависимости от смены режима и пр., и правопреемство, то есть переход прав и обязанностей от одного государства к другому. Некоторые специалисты полагают, что правопродолжательство и правопреемство совместить невозможно, поскольку нельзя наследовать самому себе. Однако практика показала, что возможно. С одной стороны, Россия выступает правопреемником Союза в отношении его государственного долга и зарубежной собственности. С другой – наша страна провозгласила себя правопродолжательницей СССР, в первую очередь как член ООН и Совета Безопасности ООН, и в этом качестве была всеми признана. Хотя, конечно, РСФСР и СССР всегда были разными субъектами права. (Но иначе пришлось бы вступать в ООН заново [28]28
  При создании ООН советское руководство добилось, чтобы Украинская и Белорусская ССР были приняты в число основателей организации (в качестве потенциальных членов предлагались все союзные республики, но в итоге сошлись на двух, которые больше всего пострадали во время Второй мировой войны). Так что перед ними проблема членства в 1991 г. не вставала.


[Закрыть] и заново получать место в Совбезе.)

Российская Федерация юридически есть то самое государство, которое было создано в 1917 – 1918 г. и поначалу получило наименование Советская Российская Республика – это следует хотя бы из того, что Федеративный договор не учреждал федеративное государство, а только реформировал полуфедерацию, существовавшую с 1918 г.

В любом случае Российская Федерация должна ориентироваться на опыт СССР и Российской империи, которые во все славные периоды своей истории были централизованными .