Текст книги "Технология создания партии"

Автор книги: Валентина Быкова

сообщить о нарушении

Текущая страница: 6 (всего у книги 12 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

Партийное отделение как юридическое лицо

Существует одно качественное отличие регионального отделения партии от низовых уровней партийной структуры. Оно состоит в том, что региональное партийное отделение регистрируется государственными органами в качестве юридического лица. И это означает, что региональное партийное отделение несет все права и обязанности юридических лиц. В том числе может вступать в трудовые и финансовые отношения, заключать договора и т. п.

В виде исключения юридическим лицом может стать местное партийное отделение. Решение о возможности регистрации принимается Президиумом Генерального совета партии – постоянно действующим руководящим коллегиальным органом партии. Высокий уровень, на котором принимается это решение, показывает, какая важная роль уделяется в партийном строительстве региональному уровню партийной организации, какая большая ответственность признается за ним.

Для того чтобы представлять региональное отделение партии в качестве юридического лица, создается постоянно действующий исполнительный орган – региональный исполнительный комитет. В местных отделениях партии, получивших статус юридического лица, создается его аналог – местный исполнительный комитет.

Исполнительные органы отделений партии не являются ее руководящими органами. Как аппарат, так и руководитель исполнительных органов партии – наемные управленцы, с которыми заключается трудовой договор от имени партии. Это соответствует специфике управленческой деятельности – в современных условиях она не может вестись «от случая к случаю» в свободное время. Управленческая работа – труд, требующий постоянных затрат времени и сил, подчиняющийся законам планирования.

Исполнительные функции очень важны для партийной жизни. Руководитель исполнительного комитета (местного, регионального и центрального) является делегатом партийной конференции соответствующего уровня. Поэтому наилучшей является ситуация, когда руководитель (и сотрудники) исполнительного органа партии сами являются партийцами или сторонниками партии. Они должны разделять идеи партии, и, проявляя самостоятельность в решениях, действовать в русле идеологии партии.

На сотрудников исполнительных органов партии – как на любых наемных работников в любой организации – распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании. Трудовые договоры с аппаратом местных исполнительных комитетов, не имеющих статуса юридического лица, заключаются от имени регионального отделения. При этом договор заключается на срок, не превышающий срок полномочий политических партийных органов. Это делается для того, чтобы после внутрипартийных кадровых перестановок новое политическое руководство имело возможность привести с собой тот аппарат, который оно считает наиболее способным отражать линию партии.

См. полномочия исполнительных органов партии

Контроль за деятельностью партийного отделения

Функции внутреннего контроля за исполнительной и политической работой отделения партии несет на себе еще один специальный выборный орган. В партии «Единая Россия» эту функцию выполняет Контрольно-ревизионная комиссия (КРК). Как и все другие специальные подразделения партии, этот орган подотчетен политическим органам власти. Контрольно-ревизионные комиссии существуют как на общепартийном уровне (Центральная КРК), так и на региональном (Региональная КРК) и местном (Местная КРК). Последняя также выполняет контролирующие функции в отношении первичных отделений.

Члены контрольно-ревизионных комиссий избираются общим голосованием из числа зарегистрированных делегатов региональной или местной партийной конференции. На своем уровне они осуществляют контроль за соблюдением Устава партии, исполнением решений руководящих органов партии в целом и своего отделения партии. С этим связано то, что члены КРК не имеют права входить в состав руководящих органов партии и ее структурных подразделений, в состав межрегионального координационного совета партии, а также не могут быть работниками аппарата ЦИК партии, регионального отделения и иных структурных подразделений партии.

Функции контроля – одни из важнейших в партийном строительстве. Но нельзя забывать, что они нужны не только для того, чтобы осуществлять внутренний аудит соответствия деятельности партии законодательству РФ и Уставу партии. На самом общем уровне в сферу ведения КРК входит блокирование действий, наносящих ущерб партии. Для того чтобы эффективно исполнять эту функцию, необходима экспертная оценка ключевых решений членами комиссии и привлеченными ими специалистами: юристами, экономистами и т. п.

Особенную важность функция контроля за деятельностью партии приобретает в период выборов. Законодательство РФ включает развитую систему правовых норм, контролирующих избирательный процесс на всех уровнях – от выборов в органы местного самоуправления до выборов президента государства. Поэтому все действия партийцев должны проходить в установленных правовых рамках. Проводя избирательную кампанию, партийные специалисты должны обращать внимание на множество налагаемых законом ограничений. В противном случае результаты выборов могут быть оспорены.

Кроме того, КРК является для членов партии дополнительным каналом получения информации. Получая данные о ходе партийной работы извне (контактируя с заинтересованными государственными органами, предпринимателями и негосударственными организациями, рядовыми гражданами) и передавая сведения в партию, комиссия контролирует выполнение поставленных партией задач. В том числе комиссия имеет возможность уточнить постановку этих задач на разных этапах их реализации.

Оборотная сторона информационно-контрольной функции – это повышение мотивации членов партийной организации. Независимая непредвзятая оценка результатов работы партийцев, которой занимаются члены комиссии, позволяет повысить чувство ответственности, стимулирует самоконтроль руководителей и членов партии.

Работа в контрольно-ревизионных органах партии не менее важна, чем другая руководящая работа. Представители КРК должны творчески подходить к своей работе, показывая не только высокий уровень ответственности, но и стратегическое мышление, свободное от стереотипов. В процессе проверки деятельности отделений партии необходимо соблюдать баланс контроля и поощрения, иначе работа КРК может привести к утрате инициативы партийцев.

Инструменты, которыми располагает контролирующий партийный орган, разнообразны. Это и постоянная экспертная поддержка повседневной работы партии (проверка составленных договоров, перспективных планов работы и т. п.), и периодические оценки эффективности работы партийного отделения и его влияния на жизнь региона (с учетом социально-экономического и политического положения муниципального образования или региона в целом).

Эффективность работы партийного отделения можно оценивать по разным параметрам. К примеру, по приросту численности отделения и проявляемой его членами общественной и партийной активности. Или по уровню развития команды (он соотносится с оценкой удовлетворения от своей работы в данной команде). Или же по числу сторонников партии, посещающих партийные мероприятия и вступающих в конструктивный диалог с партийцами. Или по числу проведенных массовых мероприятий, в том числе совместно с другими общественными организациями, движениями, партиями.

Партия должна показать свою необходимость не как «сезонная» организация, которая активизируется в предвыборный период и пропадает между выборами. Она должна крепко войти в сеть горизонтальных контактов городского района, населенного пункта, области. Для того чтобы достичь этой цели, организационное развитие партийного отделения должно идти в трех направлениях: в сторону повышения внутренней интеграции партийной сети, увеличения числа участников и способа распределения ресурсов между ними.

Степень внутренней интеграции – характеристика, показывающая стабильность отношений внутри организации. Ее можно оценивать по частоте происходящих взаимодействий (насколько часто проходят партийные собрания, встречаются ли члены партийного отделения вне официальных собраний), а также наличию преемственности целей (возможности в течение долгого времени разными составами групп реализовывать одну и ту же цель), наличию консенсуса или конфликта по основным вопросам. Распределение ресурсов (административных, финансовых, информационных и т. д.) может проходить в форме обмена между равностатусными участниками отделения либо в форме делегирования от лидера к исполнителю конкретных поручений.

См. показатели эффективности деятельности отделения

Партийные финансы

Для организации массовых мероприятий, выпуска печатных материалов, ведения агитационной работы через СМИ, да и для поддержки любой другой партийной деятельности необходимо грамотное распоряжение партийными финансами. Забота о финансовом благополучии организации – прямая обязанность руководителей партийных отделений начиная с регионального уровня. Именно регионалы, согласно российскому законодательству, являются юридическими лицами и поэтому распоряжаются партийными деньгами, неся за это ответственность не только перед вышестоящими партийными структурами, но и перед государством.

Поступление финансов в партию регулируется государственным законодательством.

Схема 8. Источники финансирования партии

Поскольку основная функция партий – участвовать в борьбе за власть, то и большая часть партийных расходов связана с предвыборной борьбой, привлечением избирателей. Но партии – некоммерческий общественный институт. И требовать того, чтобы партия, реализовывая общественно значимые цели, оставалась прибыльным бизнес-предприятием, едва ли возможно. Поэтому в российском законодательстве предусмотрен специальный механизм государственной поддержки партий. Если результаты голосований показывают, что партия имеет широкую общественную базу, то часть затраченных денег может быть компенсирована.

Размеры денежной поддержки определяются по результатам участия в выборах (депутатов Государственной Думы и Президента РФ), и она начисляется на счет партии в случае, если та набрала более 3% «за» свой список или кандидата. Важно, что в случае выборов в Думу поддержка осуществляется даже в том случае, если партия не преодолела избирательного барьера и не смогла провести в Думу ни одного своего представителя, но все же набрала более 3% голосов. В действующей редакции законодательства государственная поддержка составляет 5 рублей за один голос и выплачивается единовременно (после выборов Президента) или ежегодно (после выборов в Госдуму, в течение срока созыва Думы).

Поскольку партия, успешно выступившая на выборах, будет формировать государственную политику, законодательство пристально следит за тем, чтобы решение финансовых вопросов партии не привело к ее чрезмерной зависимости от тех или иных спонсоров. Закон «О политических партиях» жестко описывает круг физических и юридических лиц, которые могут осуществлять финансирование партии, и ограничивает размер денежных пожертвований. Это сделано для того, чтобы относительно уравнять шансы партий, выступающих в поддержку крупного капитала (представители которого могут позволить себе миллионные транши в партийный бюджет), и партий, чьим электоратом являются средне– и малообеспеченные слои общества.

Так, в течение одного года физическое лицо может перечислить на счет партии не более 10 МРОТ, а юридическое лицо – не более 100 000 МРОТ. Таким образом, размер партийной казны оказывается теснее связан с размером «группы поддержки» в обществе, а не с размером капитала партийных сторонников. И все же, несмотря на эти ограничения (или же благодаря усилиям партийцев, понимающих специфику данной ситуации), поступление денег за счет пожертвований остается основной формой дохода партии.

Региональные отделения партии, обладающие банковским счетом, могут получать пожертвования так же, как и федеральная партийная организация. Первичные и местные отделения партии, как правило, располагают теми средствами, которые выделяются им вышестоящим региональным отделением. Сами они не должны принимать в свое распоряжение средств, исходящих из других источников – это запрещено законом. Более того, общим планированием бюджетов и финансовых смет отделений партии занимаются специально созданные исполнительные органы. Это Центральный исполнительный комитет и региональные исполнительные комитеты. Тем не менее вышестоящие структуры должны понимать, что на местах должна быть некоторая самостоятельность в распоряжении бюджетом отделения.

В рамках некоторых статей бюджета вышестоящие структуры должны позволять функционерам первичных и местных отделений финансовую самостоятельность. К примеру, выбирая наиболее эффективную стратегию агитации, они могут сами планировать набор необходимых (наиболее эффективных) на своей территории материалов, выбирать подрядчика на исполнение номенклатуры работ, распределять вознаграждение (в случае выделения на это средств) между членами отделения. Строгое согласование этих действий с региональными отделениями не только увеличит время реагирования на местные проблемы, но и ограничит самостоятельность лидеров «первичек» и даже может совсем сковать их инициативу.

Основной обязанностью кассира первичного и местного отделения является сбор и передача вступительных и членских взносов (если это предусмотрено уставом партии) в вышестоящую организацию. Но его деятельность этим не исчерпывается. В пределах территории деятельности отделения кассир под руководством секретаря или совета отделения определяет расходование средств бюджета организации в пределах сметы, учрежденной вышестоящей организацией.

Кроме того, именно отделения на местах могут сделать очень многое для организации сбора пожертвований в пользу партии. Такие средства направляются в адрес ее региональных отделений или партии в целом, так как отделение партии, не обладающее статусом юридического лица, пожертвования принимать не может. Однако кассир первичного или местного отделения может способствовать притоку денежных средств в партию, указывая жертвователям правильный путь внесения средств на счет партии. Кроме того, активисты и функционеры отделений, реально знакомые с проблемами сообщества, оказываются самыми успешными в общении с людьми, решении их проблем и, как следствие, в привлечении не только новых членов партии, но и дополнительных финансов.

См. порядок осуществления пожертвований в пользу партии

Внутрипартийная демократия

Наилучшей стратегией для партии в настоящее время является организация возможности для людей на своем локальном уровне решать политические проблемы сообщества, за счет этого завоевывая авторитет и одновременно продвигаясь вверх по партийной лестнице. Это инновационный подход, и в вертикально ориентированной структуре партии он не всегда принимается безоговорочно. В первую очередь потому, что такой подход порождает необходимость пересмотреть отношение к партийной активности «снизу», то есть к восходящей вертикальной мобильности внутри партии.

В настоящее время стратегия российских партий чаще всего такова, что решения партийных лидеров ценятся выше, чем решения партийной конференции. Партийный лидер или конференция более высокого уровня могут отменить решения низовых конференций. Формально демократические механизмы, которые заложены в уставе любой партии согласно требованию законодательства, в условиях недостаточности демократических традиций могут не срабатывать.

В рамках конкретного правоприменения положение об отмене решений партийных конференций вышестоящими органами, призванное поддерживать чистоту партийной платформы, зачастую может быть направлено против низовой активности и способствует разочарованию партийных низов, распространению апатии. Такая стратегия сковывает инициативу низовых партийных функционеров, а также понижает адаптивность к переменам партии в целом.

Не только правоприменение, но и буква партийного устава может показывать уровень централизации и децентрализации партии. Так, очень показательно неприятие осенью 2004 года на V съезде партии «Единая Россия» московской и татарской делегациями пункта устава, по которому партийные кандидаты в депутаты региональных Законодательных собраний должны утверждаться Президиумом Генерального совета партии.

В нынешней редакции Устава «ЕР» зафиксировано, что Президиум Генерального совета партии согласовывает кандидатуры, представленные региональными политическими советами для последующего выдвижения. Именно такое решение позволило снять намечавшийся конфликт, отказавшись от передачи партийному центру дополнительных полномочий ценой увеличения напряженности в отношениях с крупнейшими региональными отделениями партии.

Точками возникновения идеологической дискуссии, как правило, являются сплоченные внутрипартийные группы, но в этой роли могут выступить и влиятельные региональные отделения. В целом, дискуссия – это механизм вовлечения в партию. Ограничивать ее высшим партийным кругом – значит разрушать партию. Только та партия, которая проводит в своих рядах широкую дискуссию, может рассчитывать на широкую общественную поддержку и существенное расширение рядов.

Степень вовлеченности в партийные дела низового партийного актива – активистов на местах показывает уровень демократичности партии. В силу разных причин в России партии долгое время существовали, не задумываясь об обеспечении долговременной массовой поддержки в регионах. Помимо расширения внутрипартийной дискуссии помочь повышению инициативы низовых партийных функционеров призван еще один элемент внутрипартийной демократии – формальные механизмы при выдвижении людей должны играть большую роль, чем скрытые интересы партийной верхушки.

Пренебрегать таким действенным инструментом, как развитие внутрипартийной дискуссии, нельзя. Она необходима как для внутрипартийного развития, так и для привлечения новых членов партии. Но организовывать и вести такую дискуссию сегодня в России нужно очень осторожно. В условиях маргинализации и полевения массового избирателя внутрипартийная дискуссия может быть воспринята в обществе весьма благоприятно. Однако наибольшую пользу из нее при сложившейся ситуации способны извлечь партии левой части спектра и, возможно, партии крайней направленности. В то же время для партий правоцентристской части спектра может стать проблемой недостаточная активность групп избирателей, на интересы которых ориентированы программы этих партий.

См. правила проведения внеочередных партконференций

ПАРТИЯ НА ВЫБОРАХ

Выборы в органы государственной и муниципальной власти

Самый простой путь попадания в политику – участие в выборах. Человеку, делающему свои первые шаги в политике, в соответствии с российскими законами чаще всего необходимо обозначить себя в партийной структуре общества. Выборы в большинство представительных органов власти проходят по партийным спискам, то есть кандидаты занимают государственные посты в соответствии с тем, какой результат получила их партия в целом на выборах.

Схема 9. Системы выборов

Начало партийной карьеры возможно для гражданина двумя способами. Во-первых, можно создать свою партию или вступить в уже существующую. Во-вторых, можно включиться в качестве беспартийного кандидата в партийный список какой-либо партии. Последний путь более традиционен для западных демократий, где считается нормальной практика «размена» влияния и авторитета на место в партийном списке или партийную поддержку.

В западных политических системах лоббисты тем или иным образом встроены в политико-управленческий процесс. В странах европейского континента, таких как Франция, Италия, Австрия, Германия, нет отдельного закона о лоббизме, но при парламентах существуют специальные совещательные органы, в которых заседают крупные предприниматели и их представители из заинтересованных отраслей, которые могут в утвержденном законом порядке общаться с парламентариями и доносить до них свою точку зрения. В англосаксонских странах предусмотрена более жесткая система: обязательная государственная регистрация лоббистских организаций и законодательное определение допустимых рамок деятельности групп давления.

В России законодательством и партийными уставами разрешено поддерживать на выборах сторонников партии, не являющихся ее членами. Тем не менее большинство членов российских «партийных списков» являются членами соответствующих партий. То есть наиболее распространенным является путь вхождения в партийно-политическую систему именно через вступление в существующую организацию. Совершенные по инициативе В.В. Путина в сентябре 2004 года инновации в законодательстве, сделавшие источником легитимности региональных лидеров фигуру президента, а не волеизъявление народа, могут привести к тому, что губернаторы уже не будут стремиться к лидерству в партийных отделениях.

Российское законодательство ориентировано на то, чтобы партийно-политическая работа не переродилась в ширму для лоббистских махинаций. Для того чтобы провести «отсеивание» партий, не заинтересованных в общественно-политической работе, а нацеленных на достижение конъюнктурных целей лидеров, существование федеральной партии в российском законодательстве ограничено рядом условий. В качестве действенного инструмента контроля выступает зафиксированное в законе право роспуска государством партии, которая пренебрегает участием в выборах. Неучастие в выборах в течение пяти лет подряд ведет к ликвидации партии или ее преобразованию в общественное объединение иной организационно-правовой формы.

Согласно закону «О политических партиях», партия принимает участие в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

а) выдвинутый от партии и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

б) выдвинутых от партии и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не менее чем в 5 процентах одномандатных избирательных округов (NB! действительно до 7 января 2008 года);

в) выдвинутого от партии и зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации;

г) выдвинутых от партии и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации (NB! действительно до 31 января 2010 года);

д) выдвинутых от партии и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;

е) выдвинутых от партии и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Среди ветвей государственной власти (которая традиционно разделяется на законодательную, исполнительную и судебную) выборную природу имеет только законодательная власть. Это означает, что людей в органы этой ветви власти выбирают граждане страны, доверяя избранным из своих рядов представление интересов сообщества в целом как перед другими ветвями власти, так и на международной арене. Поэтому второе обозначение этой власти – представительная власть. В то же время она является частью государственной вертикали управления вплоть до уровня регионов. Низовые уровни управления (города, сельские поселения) чаще всего являются предметом управления муниципальной власти.

Органы местного самоуправления, как и органы законодательной государственной власти, тоже являются выборными.

Несмотря на то что два словосочетания – «государственная власть» и «местное самоуправление» – во многих случаях пишутся через запятую, они не являются синонимами. Это необходимо ясно сознавать политику, претендующему на место в тех или иных органах власти. Как следует из названия, самоуправление – это способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности общества. Таким образом, местным самоуправлением является автономное, самостоятельное по отношению к государству (и прежде всего к его центральным органам) управление местными делами самого населения с помощью выбранных им собственных органов.

По сути местное самоуправление (МСУ) является той зоной, которая соединяет области государственно-правовой и общественной ответственности. Представители населения, непосредственно не являясь частью государственного аппарата, занимаются решением внутренних территориальных дел сообщества в сформированных для этого специальных административных единицах. Таким образом, местное самоуправление выполняет важнейшую функцию соотнесения воли проживающего на данной территории населения с волей всего народа, то есть конкретизации и адаптации государственной политики. При этом отделение МСУ от иерархии государственной власти, наделение органов МСУ собственными полномочиями и бюджетами оставляет реальную возможность установить главенство местных интересов на данной территории (разумеется, в рамках Конституции).

Муниципальная власть является властью общественной, а не государственной. Но, несмотря на различную природу власти, ответственность граждан, выбирающих своих представителей, не уменьшается, будь то представительные органы государства или органы местного самоуправления. В предвыборных кампаниях необходимо всячески подчеркивать, что голосование на выборах в органы муниципальной власти не менее важно, чем выбор лиц, руководящих страной.

Местное самоуправление создает возможности самого широкого участия населения в решении вопросов местного значения на благо этого населения. Также оно позволяет населению участвовать в осуществлении государственной власти. Действующая Конституция Российской Федерации, в которой принципы и основы МСУ сформулированы в восьмой главе, устанавливает, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».