Текст книги "Источники и основания государственных политик в России"

Автор книги: Степан Сулакшин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 7 (всего у книги 16 страниц) [доступный отрывок для чтения: 7 страниц]

Для ВЦП предусмотрен порядок ежегодной отчетности в Минфине России и Минэкономразвития России. Весь же остальной контроль остается на усмотрение самого ведомства.

Итак, можно сделать вывод, что механизмы контроля реализации программных документов неэффективны и способствуют распространению коррупции в госаппарате.

Последний раздел управленческой составной части определяет порядок корректировки и изменения программных документов. Как уже было сказано, исполнитель может по итогам года внести предложение в Минфин России и Минэкономразвития России о корректировке целевых индикаторов. Все изменения в документы вносятся в той же форме, в которой составлены и сами документы. Однако в большинстве случаев в последних не раскрывается порядок и, самое главное, условия внесения изменений в целевые индикаторы. Складывается ситуация, при которой, если у исполнителя не получается реализовать программу, то он может инициировать изменения целевых показателей, тем самым уклониться от ответственности.

Обобщая итоги анализа всего массива управленческих составных частей действующих программных документов приходится констатировать, что именно содержание этой части требует наиболее внимательного подхода. На данный же момент принятие различных доктринальных документов только способствует росту коррупции, формальному «закрытию» тематических ниш государственного управления и росту беспомощности в решении проблем государственного управления.

2.4. Нормативно-политические и нормативно-правовые формы источников и оснований государственной политики

В качестве нормативно-политических форм источников и оснований государственной политики следует рассматривать послания Президента Российской Федерации; программы политических партий (особенно партий, представленных в Государственной Думе), предвыборные программы партий, кандидатов на пост президента и в определенной степени кандидатов на пост председателя правительства, выступления публичных лиц по отдельным вопросам внутренней и внешней политики страны, протоколы и декларации о намерениях по итогам совместных встреч лидеров страны с лидерами других стран и международных организаций. Приведенный ряд может быть продолжен, однако вполне очевидно, что конкретных разновидностей нормативно-политических форм гораздо больше перечисленных. Главное в этом ряду – определить те характерные черты, которые отличают нормативно-политические формы от иных форм. В качестве таких особенностей можно назвать следующие.

Первая – это элемент обязательности для самих лиц, их принявших, и для лиц, входящих в круг их властного воздействия, можно даже сказать «самообязывание» лица действовать в устанавливаемых им самим рамках.

Вторая особенность – наличие формы и ее открытость, доступность широкой публике. В одних случаях таковыми могут быть некие документарные предписания (послания, программы партий, заявления органов власти), в других – публичные высказывания, зафиксированные в стенограммах, видео – и аудиозаписи (обращения, пресс-конференции) или обнародованные в других формах.

Еще одна особенность состоит в том, что политические документы действуют до тех пор, пока они подкреплены волей к исполнению издавшего их субъекта. В то время как, например, правовые акты адресованы неопределенному кругу лиц (для всех) и являются действующими независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, остается или нет принявший их субъект у власти, что означает, что они обладают свойством надэлекторальной устойчивости и пролонгированности действия.

Рассмотрим некоторые из перечисленных нормативно-политических форм подробнее.

Роль в системе формирования и реализации государственных политик Президента Российской Федерации как главы государства и ее реализация через форму посланий уже достаточно подробно были рассмотрены в разделе 2.2. Как отмечалось ранее, основными проблемами данной формы документов являются неясность их статуса, необязательность исполнения, конъюнктурность содержания документа, низкий уровень содержания управленческой атрибутики. Поэтому послания имеют характер политического документа, который представляет общественности идеологическую позицию главы государства. Кроме того, срок его действия – один год (бюджетных – три года) и его целевое содержание может постоянно меняться.

Интересно заметить, что Бюджетное послание обладает даже более определенным статусом и его шансы на реализацию выше не только потому, что оно обладает узким предметом (бюджетная и отчасти налоговая сфера), но и в силу того, что Президент Российской Федерации, как участник бюджетного процесса, может непосредственно контролировать реализацию своего Бюджетного послания в проекте бюджета, в то время как его возможности по контролю реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию опосредованы и гораздо менее конкретны, а Правительство Российской Федерации формально не подчинено Президенту Российской Федерации.

Что касается предвыборных платформ партий и кандидатов на пост президента, и в некотором отношении кандидатов на пост председателя правительства, то здесь законодательство еще более расплывчато.

Для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»[88]88
  СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029; 2003, № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст. 5272; 2005, № 30, ст. 3104; 2007, № 1, ст. 37; 2008, № 45, ст. 5146; 2009, № 14, ст. 1576; № 18, ст. 2155; № 20, ст. 2391; № 29, ст. 3633.


[Закрыть] установлено, что их цели и задачи излагаются в уставе и программе партии, а при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации о выборах. Но требование обязательности реализации данной предвыборной программы в явном виде не закреплено. Таким образом, реализация заявленных в программе целей и задач в ходе разработки и принятия федеральных законов, определяющих политику государства в той или иной сфере, остается практически целиком и полностью на усмотрение самих партий и не может быть проконтролирована со стороны. Немногие партии в такой ситуации станут обращать внимание на свою программу и необходимость ее реализации, несмотря на то, что они установили в ней цели и принципы своей же собственной деятельности.

Что касается кандидатов на пост премьер-министра, то, как закреплено в ст. 111 Конституции Российской Федерации, он назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. В Государственную Думу вносится предложение только о кандидатуре премьера, но не его программа действий на срок избрания. Таким образом, Государственная Дума при утверждении кандидатуры премьера может оценивать лишь саму персону: возможный политический вес и влияние, прошлые заслуги, но никак не предполагаемые действия в будущем. В ряде зарубежных стран, как, например, в Испании, кандидат на пост премьер-министра вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. В случае утраты такого доверия правительство подает в отставку. В Италии одобрение парламента получает весь состав правительства в целом, а не только председатель правительства.

В России при выдвижении кандидатов на пост Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации представление и одобрение кем-либо каких-либо программ действий на предстоящий срок не требуется, сами кандидатуры лишь согласуются различными политическими силами и группами интересов. Причем обязательность даже таких консультаций нигде не установлена, а сложилась в силу определенных обычаев и может быть в любой момент признана формальностью и отменена. Намерения же самих кандидатов лишь реконструируются из их публичных выступлений, предвыборных дебатов или из выражения симпатии и поддержки, демонстрируемых различными партиями и группами интересов, т. е. из неформальных и ни к чему не обязывающих высказываний.

К нормативно-политическим источникам и основаниям государственной политики можно отнести не только высказывания представителей органов исполнительной власти, но также и законодательных и иных государственных органов власти.

Так, Государственная Дума и Совет Федерации принимают заявления по отдельным вопросам внешней и внутренней политики Российской Федерации, не имеющим правового характера, но выражающие официальную позицию этих органов по данным вопросам. Из таких заявлений можно упомянуть совместное Заявление Совета палаты Совета Федерации и Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. «О последствиях самопровозглашения независимости края Косово (Сербия)»[89]89
  Парламентская газета. 2008. № 10–11. 21. февр.


[Закрыть].

Из нормативно-политических документов иных органов государственной власти можно назвать Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на текущий год. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[90]90
  СЗ РФ, 2002, N 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157; № 52, ст. 5032; ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3233; № 52, ст. 5277; 2005, № 25, ст. 2426; № 30, ст. 3101; 2006, № 19, ст. 2061; № 25, ст. 2648; 2007, № 1, ст. 9; ст. 10; № 18, ст. 2117; 2008, № 42, ст. 4696; ст. 4699; № 44, ст. 4982; № 52, ст. 6229; ст. 6231; 2009, № 1, ст. 25; № 29, ст. 3629; № 39, ст. 4532; № 48 ст. 5731.


[Закрыть] Национальный банковский совет в ходе своего заседания рассматривает и принимает к сведению Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и направляет их для ознакомления в другие органы. В дальнейшем Совет директоров Банка России должен обеспечивать их выполнение, но остальные органы власти (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание) не обязаны неукоснительно следовать закрепленным в них положениям, а политика разных органов в данной сфере может на практике осуществляться рассогласованно. Но вместе с тем данный документ оказывает значительное влияние на поведение экономических субъектов, как стимулируя их к активным действиям в одних сферах экономики, так и предлагая воздержаться от деловой активности в других.

Ситуация в сфере нормативно-правовых форм – письменных документов, устанавливающих правила поведения (правовые нормы), ненамного лучше. Такие государственно-управленческие документы высшего уровня включают программные и доктринальные документы. Вновь подчеркнем, что дефиниции программных и доктринальных документов в российском законодательстве отсутствуют. Контент-реконструкция действующих актов такого рода дает представление, что под программными и доктринальными документами понимаются документы, определяющие цели, приоритеты, задачи, средства, порядок действий на конкретный период и направленные на решение проблем и задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти.

Контент-анализ массива документов позволяет выявить некоторые особенности принятия и реализации данных документов.

Во второй половине 2000-х годов наметилась тенденция увеличения числа программных документов и попыток решения всех более или менее значимых проблем с их помощью (приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, стратегии развития проблемных регионов и отраслей и т. д.). Условно программные документы можно разделить на документы, имеющие механизмы реализации (программы), и документы по сути декларативные, конкретными механизмами не обладающие (доктрины, концепции, стратегии и т. д.).

Отсутствие акта, регулирующего систему и статус программных документов, является одним из препятствий выстраиванию согласованной системы последних. Лишь малая часть из документов нормативно урегулирована (федеральные и ведомственные целевые программы, президентские программы). Наличие огромного числа видов программных документов является неоправданным, поскольку многие из них по сути дублируют друг друга.

Большинство документов требуют для своей работы незамедлительного принятия множества дополнительных актов, что практически не исполняется и делает документ труднореализуемым. Документы, принимаемые в рамках регулирования одной группы отношений, слабо взаимосвязаны, не иерархизированы.

Среднесрочная и краткосрочная перспективы планирования, закрепляемые программными документами, не позволяют сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.

Отсутствуют санкции за неисполнение программных документов, опять-таки снижает их статус и управленческий потенциал.

Складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы имеют характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития. В то же время обе формы, и нормативно-политическая, и нормативно-правовая, должны задавать ценностные основы и наполнять содержанием государственную политику. Государственная политика должна конструироваться для последующей реализации.

2.5. Основные проблемы проектирования, формирования и реализации государственных политик

Анализ действующих в России документов политического характера (доктрины, концепции, стратегии и т. п.) показывает с управленческой точки зрения их несистемность.

Во-первых, бесспорно, что с государственной и политической точек зрения именно это их качество позволяет в управлении государством активно опираться не на норму (пусть даже и перспективно-долгосрочную), а на идеологию (в случае с Россией, например, либеральную экономическую догматику). Опора на идеологический, а не на нормативно-управленческий формат решения проблем дает большую свободу для институтов государственной власти в идеологических дискуссиях и научных подходах, но не стимулирует поиск оптимальных и рефлексивных к практике управленческих решений, ориентированных на развитие российского общества и государства, на достижение провозглашенных целей.

Во-вторых, неясный формат документов делает их малопригодными для применения как в качестве стратегического ориентира, так и в качестве руководства к действию. Более того, как рассмотрено ранее, в настоящее время эти документы находятся вне системы нормативных правовых актов. Формирование политической практики, основанной на доктринальных документах, в российской политической системе в должной мере не развито. Институты законодательной власти не раз предпринимали попытки создать доктринальные документы путем процедуры публичного обсуждения, например, в областях энергетики и транспорта[91]91
  Материалы к дискуссии об энергетической стратегии Российской Федерации до 2020 г. // ; Приказ Минтранса России от 12 мая 2005 г. № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» и Приказ Минтранса Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 94 «Об утверждении Стратегии развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года» // ; .


[Закрыть], но лоббистская ангажированность так и не позволила им стать руководством к деятельности институтов государственной власти. Хотя формально процедура согласования интересов при разработке этих документов и была соблюдена.

В-третьих, результаты социологических исследований показывают разрастание ценностного конфликта между основными группами интересов в политической системе и бюрократически ориентированным аппаратом государственного управления. Результатом этого конфликта становится отчуждение групп интересов от управления государством. Причем этот процесс постепенно выходит за рамки аксиологической плоскости, перетекая в плоскость понятийную. Политические процессы, происходящие в государственном управлении, превращаются в недоступный отдельным акторам политический процесс уже и на понятийном уровне. Электорат перестает чувствовать реальный политический дискурс, «заматываемый» все более пустеющими бюрократическими формулами программ, концепций и доктрин.

Таким образом, основной интегративной проблемой государственных политик в России является отсутствие прозрачного и признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между институтами исполнительной власти способствует «расщеплению» единой целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения[92]92
  Киселев И.Ю. Принятие решений в политике: Теоретические аспекты психологии выбора. Ярославль, 2002.


[Закрыть]. Речь идет прежде всего об отсутствии ее в публично-правовом и как следствие – в публично-политическом смысле. Конечно, представления о государственной политике, ее основных принципах и направлениях присутствуют в сознании политической элиты или ее отдельных групп. Однако ее содержание в явной форме недоступно для граждан, избирателей, не является предметом обсуждения в широком политическом процессе. Она никак не проявляется ни в государственной идеологии, на которую наложен конституционный запрет, ни в законодательном массиве, не усматривается она и в повседневной управленческой практике. Международный наблюдатель или партнер страны не имеет возможности надежно судить о намерениях страны.

Большинство состоявшихся стран мира проводят открытую и последовательную политику во многих сферах. Она понятна их гражданам, партнерам, мировому сообществу. Практически во все времена истории государства Российского, да и в советские времена государственная политика обладала особенностью интуитивной понятности для населения, чему способствовала значительная идеологическая, пропагандистская и управленческая работа по созданию четких управленческих планов и концепций развития страны, общедоступных целей и принципов ее развития, иногда даже без специального правового закрепления. Казалось бы, что в условиях демократического строительства и правового государства она должна получить значительно большую степень воплощения в правовых формах, общественно-политическую прозрачность реализации в управленческой практике. К сожалению, этого не происходит. Государственная политика не всегда понятна, внутренне противоречива, неэффективна, а иногда и просто создается впечатление ее отсутствия. Этот факт, помимо прочего, играет значительную морально-психологическую роль, т. к. теряется возможность мобилизации общественной поддержки, экономической и гражданской инициативы, снижается общий идейно-духовный тонус общества.

Поэтому требуется практическое оформление самого явления государственной политики как определенного ценностного выбора правящей элиты, основанного на признанной и поддерживаемой национальной идее, имеющей управленческое содержание, т. е. конкретные целевые установки, прозрачные механизмы формирования и реализации. Граждане не должны улавливать содержание этой политики в отдельных действиях власти, не должны полагаться только на мнения различных экспертов и аналитиков, пытающихся угадать какая тактика или стратегия кроется в тех или иных действиях высших эшелонов власти. Они должны ясно видеть это в специальных политических документах, одинаково понимаемых всеми и совпадающих с практикой[93]93
  Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Общественные науки и современность. 2006. № 5. С. 75–82.


[Закрыть].

Требуется выработка аксиологических основ государственной политики[94]94
  Иглхарт Р. Постмодерн: Меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 4. С. 6–32; Иванов В.Н. Утверждение нового политического мышления // Социологические исследования. 1991. № 2. С. 3–12; Бойков В.Э. Ценности и ориентиры общественного сознания россиян // Социологические исследования. 2004. № 7. С. 46–51; и др.


[Закрыть], четкое обозначение объема интеллектуальных и организационных возможностей правящей элиты в осуществлении ценностного выбора. Причем этот выбор должен основываться на конвергенции ценностных установок максимального числа социальных групп (именно для этого созданы представительные институты государственной власти), способствующей наилучшему выбору целей развития страны. Инструменты для такого подхода могут быть использованы самые разные – формирование национальной идеи, усиление прозрачности и интуитивной понятности механизмов формирования и реализации ценностных установок и т. п. Акторы (граждане) в этом случае могут стать более активными участниками политического процесса, а не только его инертными созерцателями. Вероятнее всего, указанные меры не увеличат возможностей политического участия, но заставят институты государственной власти преодолеть управленческий отрыв от остальных акторов политического процесса и перейти на новый уровень государственного управления – ценностный.

Доктринальные документы – государственная политика, стратегия, доктрина, концепция, должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях – основой для управленческих инициатив.

Чем выше будет уровень и надежность провозглашения государственной политики, тем более восприимчивыми к ней окажутся государство, общество и внешняя для страны среда.

Чем выше будет юридическая сила государственной политики, тем устойчивее и результативнее станет государственное управление.

Безусловным ценностным источником при этом должны стать положения Конституции Российской Федерации, а основными органами, провозглашающими государственную политику, – Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации. Целевые установки в среднесрочном периоде должны вытекать из волеизъявления граждан на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Основная форма воплощения государственной политики – принятие нормативного правового акта.

При решении проблемы конституирования государственных политик неизбежно столкновение с отвечающими ей проблемами их формирования и реализации, которые составляют соответственно вторую и третью группы интегративных проблем.

Рассмотрим содержание этих дополнительных интегративных проблем подробнее.