Текст книги "Система государственного управления"
Автор книги: Сергей Наумов
сообщить о нарушении
Текущая страница: 17 (всего у книги 23 страниц)
Министерство культуры и массовых коммуникаций (Минкультуры России) отвечает за финансирование из федерального бюджета развития и сохранения культурного наследия, подготовку творческих кадров высшей квалификации, обеспечение деятельности особо ценных объектов культуры, развитие международного и межрегионального культурного сотрудничества. Органы исполнительной власти субъектов РФ реализуют региональные программы с учетом местных, национальных и других особенностей, содействуют развитию культуры в муниципальных образованиях, поддерживают культуру малочисленных народов. Управление культурой осуществляется на основе взаимодействия как государственных, так и негосударственных организаций культуры, фондов, творческих союзов.
Долгосрочные цели политики государства в сфере культуры заключаются в формировании нравственных основ демократического строя, создании условий для воспроизводства и развития творческого потенциала общества, сохранения разнообразия национальных традиций народов страны, доступности услуг учреждений культуры.
Усилия направляются на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их удовлетворения из-за слабой материально-технической базы учреждений культуры, повышение эффективности выделяемых на развитие культуры ресурсов. Доходы учреждений культуры за счет оказания платных услуг ограничиваются ее общественным назначением. Поэтому решающую роль играют государственная поддержка, многоканальное финансирование, в том числе благотворительность. Основные учреждения культуры – театры, музеи, библиотеки, архивы, кинопрокат, средства массовой информации, дома культуры.
Реализуется федеральная целевая программа «Культура России» (2006–2010 гг.). Основными ее направлениями являются обеспечение сохранности историко-культурного наследия, поддержка отечественных производителей культурных благ и их продвижение на мировые рынки, обновление оборудования организаций сферы культуры и массовых коммуникаций, развитие системы художественного образования и художественного творчества, адресная поддержка профессионального искусства. Другие направления развития культуры обеспечиваются разработкой и финансированием региональных и муниципальных программ[78]78
Пикулькин А. В. Система государственного управления. – М., 2007. – С. 471.
[Закрыть].
На фоне катастрофической ситуации в социальной сфере несомненным показателем внимания государства к необходимости срочного решения существующих проблем стало внедрение приоритетных национальных проектов. На современном этапе реализуются такие нацпроекты, как: Доступное и комфортное жилье гражданам России; Образование; Современное здравоохранение; Эффективное сельское хозяйство, разработана Концепция демографической политики Российской Федерации до 2025 г. и другие документы, в которых приоритетом становится человек, гражданин, что подтверждает актуальность развития данной отрасли для формирования социального государства.
В 2005 г. был создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226. Совет является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, созданным в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов.
Основными задачами Совета являются:
подготовка предложений Президенту Российской Федерации по разработке приоритетных национальных проектов, выработке основных направлений демографиической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию;
рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также определение способов, форм и этапов их реализации;
анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях.
Председателем Совета является Президент Российской Федерации. В состав Совета входят председатель Совета, первый заместитель председателя Совета, заместители председателя Совета, секретарь и члены Совета, которые принимают участие в его работе на общественных началах. Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется президиум Совета в составе первого заместителя председателя Совета, заместителей председателя Совета, секретаря Совета и членов Совета – руководителей палат Федерального Собрания РФ, помощников Президента Российской Федерации, соответствующих федеральных министров и начальников управлений Президента Российской Федерации. Состав президиума Совета утверждается Президентом Российской Федерации.
Решения Совета направляются Президенту РФ, в Правительство РФ, Совет Федерации РФ, Государственную Думу РФ и в органы государственной власти субъектов РФ, что свидетельствует о необходимости учета данных решений.
Важнейший результат нацпроектов – отработка современных проектных подходов в госуправлении и бюджетном планировании, которые уже сейчас доказали свою необходимость.
На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 28 февраля 2008 г. В. Путин отметил, что подавляющее большинство задач, поставленных в проектах, уже выполнено. Эффективную социальную политику президент назвал самым главным для всех уровней власти и управления и отметил, что цели, заявленные в нацпроектах, должны стать долгосрочными национальными приоритетами, неотъемлемой частью разрабатываемой правительством Концепции развития России до 2020 года[79]79
Глава 7. Административная реформа
[Закрыть].
Вопросы для самоконтроля:
1. Каковы основные этапы развития государственной политики, их содержание и цели?
2. Выделите основные типы и направления государственной политики.
3. Каковы основные модели формирования государственной политики?
4. Каковы основные рычаги государственного воздействия на экономику?
5. Какова роль органов власти, государственных служащих в реализации государственной политики?
6. Раскройте суть экономических методов государственного регулирования.
7. Назовите основные задачи социального управления на современном этапе.
8. Дайте характеристику органов, регулирующих трудовые отношения, и перечислите их основные полномочия.
9. Каковы функции Министерства здравоохранения и социального развития РФ?
10. Дайте анализ реализации приоритетных национальных проектов в РФ.
7.1. Цели, основные направления и результаты административной реформы
Содержание и масштабы реформ государственного управления предъявляют серьезные вызовы и политикам, и ответственным исполнителям решений. Проводимые в России преобразования в системе государственного управления, государственной службы акцентируют внимание на качестве предоставления государственных услуг и результативных принципах управления, предусмотренных Концепцией административной реформы и инициативой внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты.
Необходимо учитывать особенности, присущие программе реформ в России: во-первых, комплексный характер и сложность преобразований и, во-вторых, сравнительно сжатые сроки, отведенные на их разработку и реализацию.
В начале 90-х годов в сфере преобразований государственного управления главное внимание было сосредоточено на проектировании устройства российского государства (в основном – на отношениях между федеральным центром и регионами), а также на совершенствовании систем управления бюджетом. После смены в 2000 г. политического руководства страны реформы государственного управления были включены в число приоритетных задач, и это привело, с одной стороны, к смене подхода к управлению федеральной институциональной системой (от децентрализации ко все возрастающему централизму в отношениях между центром и регионами), а с другой – к приданию преобразованиям в сфере государственного управления нового импульса.
Приоритетность реформы государственного управления нашла свое отражение в целом ряде реформаторских инициатив: разграничение государственных функций, осуществляемых на федеральном и региональном уровнях, реформа системы управления бюджетом (в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.), реформа государственной службы (в соответствии с федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», срок которой был продлен еще на два года), первый этап административной реформы (предусмотренный Указом Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314), а также иные инициативы, связанные с перечисленными (например, реформа органов местного самоуправления).
За этим последовали реформаторские инициативы «второго поколения», в том числе закрепленные Концепцией административной реформы и планом мероприятий по ее проведению в 2006–2008 гг., а также инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.
Названные реформаторские инициативы вместе составляют комплексный пакет мер, которые при их реализации последовательно и взаимосвязанно должны стать мощным двигателем трансформирования механизмов существующего государственного управления.
Среди направлений реформ государственного управления выделяют три основных:
реформа государственной службы;
бюджетная реформа;
административная реформа.
Каждая из реформ связана с другими, но имеет собственные цели, задачи, механизмы реализации, сроки, программы.
Общемировые тенденции и механизмы реализации реформ государственного управления. Без повышения качества государственного и муниципального управления невозможно достичь конкурентоспособности страны в динамично меняющемся мире, обеспечить на должном уровне потребности в общественных благах и услугах, создать благоприятные условия для развития бизнеса. Тем не менее необходимо учитывать, что разнообразие и разрозненность реформаторских инициатив в сочетании с их комплексным характером создают значительный риск перегрузки программы реформ как на федеральном, так и на региональном уровне, а это грозит в лучшем случае достижением лишь частичных результатов.
В многоуровневых системах государственного управления[80]80
Под ними традиционно понимаются федеральные, полуфедеративные и конфедеративные системы. Однако в последнее время к ним стали относить такие «гибридные» системы, как, например, Европейский союз, который не является государством, но вместе с тем демонстрирует все или основные признаки многоуровневой системы государственного управления.
[Закрыть], к которым относится и Россия, возникают дополнительные ограничительные факторы при реализации реформ. Функции организации государственного управления и управления кадрами в многоуровневых системах во многих случаях либо делятся между центральными и субнациональными органами власти, либо относятся к исключительной компетенции субъектов федеративной системы – в отличие от унитарных государств, где правила и реформы обычно проектируются и определяются на центральном уровне. Например, при разграничении предметов ведения возможные варианты варьируют от фактической федеральной монополии на установление норм и разработку реформ (в Германии) до комбинации законодательных инструментов и методов управления изменениями (в Австралии) или «управляемого» невмешательства (как, например, в Австрии и Канаде). Но даже в последних двух случаях, как правило, имеет место то или иное вмешательство центральных властей в форме содействия в обмене опытом реформирования, даже если субнациональные власти в основном свободны в выборе того, какие правила и нормативные документы им принимать, при условии, что эти документы не имеют отношения к сферам национальной политики (а именно сферам государственных услуг), где должно быть гарантировано соблюдение федеральных норм. Опыт многоуровневых систем показывает, что на одно лишь установление норм если и можно опираться, то лишь изредка. Если необходимо, чтобы субнациональные государственные органы следовали программам или целям реформ, которые сформулированы в центре, то вмешательство, как правило, должно выходить за пределы принятия законодательства.
Первый возможный вариант реализации реформ предусматривает применение законодательных или программных подходов, которые могут работать в тех системах, где институциональные вопросы в основном находятся в ведении центральных властей, либо там, где существует традиция осуществления реформ, возглавляемых из центра, как, например, в Германии. Такой подход также использовался в Бразилии применительно к реформе системы управления бюджетом (законодательство о бюджетной реформе). Этот подход предполагает сравнительно одинаковый уровень потенциала по всей системе, строгое соблюдение дисциплины внутри многоуровневой системы государственного управления, а также осознание единства цели.
Вторым важным инструментом для продвижения процесса реформ является использование структур политических партий, особенно там, где руководство центральных властей может рассчитывать на лидеров субнациональных органов власти. Случаи, когда административная реформа и реформа государственной службы приобретают такую значимость, что выносятся на высший уровень политических дебатов, все же редки, хотя есть и исключения[81]81
Пример Великобритании – это тот случай, когда административная реформа несколько раз являлась вопросом высокой приоритетности для правительства, хотя в связи с децентрализацией страны начали появляться иные схемы реформирования, в частности, в Англии и Шотландии.
[Закрыть].
Третий (связанный с предыдущими) вариант предусматривает использование институциональных консультативных структур для ведения политического диалога между центром и субъектами Федерации. Он полезен в основном для многоуровневых систем управления со сравнительно небольшим количеством субъектов, позволяющим достичь консенсуса по содержанию реформ и подходов к их реализации (опыт Австралии и Бразилии).
Четвертый вариант предусматривает использование различных методов управления изменениями (или формирования коалиций сторонников реформ) и форм общения (как политиков, так и экспертов) в рамках сетевых структур. Для этого в первом случае требуется регулярное проведение дискуссионных форумов, а во втором – наличие хорошо развитой сетевой инфраструктуры соответствующих специалистов.
Пятый вариант – использование систем стимулирования. Он предполагает, что центральное правительство имеет достаточно сильные финансовые или бюджетные рычаги влияния на региональные власти.
Инструменты реализации реформ государственного управления ни в коем случае не годятся для автоматического переноса даже между системами, имеющими схожие характеристики, например многоуровневыми системами государственного управления. Размеры, однородность развития, число субъектов и различия между ними – все эти факторы необходимо учитывать при определении применимости соответствующего опыта. Также необходимо учитывать сходство и различия программ реформирования. Вместе с тем для того, чтобы следующие шаги в области реформ государственного управления в России дали ожидаемые результаты в виде повышения качества и доступности государственных услуг, а также более равномерных темпов экономического развития и повышения конкурентоспособности российской экономики, крайне важно открыто и творчески подходить к поиску новых путей проведения реформ в жизнь на обширной и разнообразной территории страны.
Многие позиции Концепции административной реформы и плана мероприятий по ее проведению заимствованы из североевропейских и англосаксонских принципов управления по результатам, введения стандартов государственных услуг и обеспечения открытости государственных органов. Инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, основана на аналогичных принципах прозрачного распределения ресурсов, отчетности бюджетополучателей об использовании бюджетных средств, базирующейся на результативных принципах, введении новых методов бюджетного учета.
Основные элементы современных моделей государственного управления широко известны во всем мире на уровне общих принципов, подходов, идеологии. Однако под этими общими названиями зачастую скрываются различные организационные схемы, финансовые модели и процессы, которые невозможно просто копировать из зарубежных «библиотек лучшей практики»». Поиск эффективных моделей управления, учитывающий особенности отечественной управленческой культуры, является необходимой стадией подготовки инноваций, неотъемлемым элементом процесса реформирования. Не менее важен мониторинг состояния государственного управления, включающий анализ как международных индикаторов, так и статистических, социологических наблюдений. По результатам такого наблюдения можно выделить приоритетные и проблемные области, требующие первоочередного реагирования.
Направления административной реформы РФ. Административная реформа сосредоточена на широком спектре институциональных изменений, на построении новых механизмов и технологий исполнительной власти. В данной сфере необходимо последовательное накопление изменений в системах управления, чтобы результаты стали более зримыми и масштабными.
Мероприятия административной реформы сфокусированы на двух ведущих направлениях:
снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным регулированием экономики. То есть предстоит ликвидация избыточных функций, оптимизация системы и сети унитарных предприятий и учреждений;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышении качества и доступности государственных услуг, установления более высоких стандартов взаимодействия государственных органов и их клиентов.
Административная реформа в России осуществляется в два этапа. Первый этап связан с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.», который был нацелен на повышение эффективности государственной администрации. Второй этап стартовал в 2006 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и соответствующего плана мероприятий, в которых поставлены более широкие задачи повышения открытости государственной власти и улучшения качества государственных услуг.
В Указе Президента России от 23 июля 2003 г. № 824 определен перечень мер, направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а главной целью заявлено создание более благоприятного климата для предпринимательской деятельности:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
К началу 2005 г. проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.
В конце октября 2004 г. началась подготовка более обширной программы административной реформы с более грандиозными задачами. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., а также План мероприятий по ее проведению. Концепция предусматривает меры программного характера, и в том числе содержит подробный план мероприятий с определением ответственных исполнителей.
Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. являются:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
В качестве показателей достижения целей административной реформы названы:
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.
В соответствии с проведенным фондом «Общественное мнение» в 2004 г. исследованием только 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.
Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50 % и к 2010 г. – не менее чем до 70 %.
2. По данным проведенных в 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследований издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров, их размер составил в среднем 8,5 % выручки предприятия.
Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 %, к 2010 г. – до 3 %.
3. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS[82]82
Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS) оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран.
[Закрыть], рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 г. в рейтинг входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы (из 100 возможных).
Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значение показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 г. – не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
Мероприятия административной реформы. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.
1. Управление по результатам.
2. Стандартизация и регламентация.
3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.
4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
6. Обеспечение административной реформы.
Обеспечение административной реформы. Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации – с другой.
Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Реализация мероприятий административной реформы в России осуществлялась через предоставление на конкурсной основе финансирования федеральным органам исполнительной власти и органам власти субъектов Федерации.
Так, например, в 2006 г. для конкурсного отбора было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти и 46 заявок субъектов Российской Федерации. Таким образом, в конкурсе приняли участие более 50 % субъектов Российской Федерации и более 25 % федеральных органов исполнительной власти. Общее количество заявленных проектов по реализации административной реформы в 2006 г. – 253, в том числе: в федеральных органах исполнительной власти – 81 проект, в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации – 172 проекта.
Распределение проектов по основным темам таково:
разработка и внедрение административных регламентов – 50 %;
внедрение механизмов управления по результатам – 20 %;
внедрение механизмов досудебного обжалования – 7 %;
внедрение механизмов аутсорсинга административных процессов – 7 %;
разработка антикоррупционных программ – 5 % и др.
Победителями признаны: федеральных органов исполнительной власти – 19, субъектов Российской Федерации – 29.
Программа административной реформы также предусматривает комбинацию механизмов по развитию потенциала и административных механизмов, принятие рамочных законов по основным компонентам реформы, разработку методических рекомендаций и программ обучения кадров. Создание совместных экспертных групп с участием представителей федеральных и региональных органов власти, а также акцент на достижении быстрых результатов имеют целью формирование дополнительной базы поддержки программы реформ. Одновременно создаются механизмы для ведения постоянного мониторинга хода реформы.
