Текст книги "Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие"

Автор книги: Сергей Кабашов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 1 (всего у книги 14 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

Сергей Юрьевич Кабашов
Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие

Предисловие

Местное самоуправление – один из ключевых элементов современного демократического государственного устройства и развития. Во всяком правовом государстве все отношения органов государства между собой и с населением регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и от законодательной власти. Но объем и характер тех полномочий, которые предоставляются органам государственной власти, и тех, которые даются органам самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие исполнители предначертаний Конституции и законодательства. Органам самоуправления по закону и в точно очерченном круге дел предоставляется самостоятельность, и таким образом местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является значительной вехой в развитии правовых основ местного самоуправления. Осмысливая содержание нового документа, который уже начал жить своей жизнью и будет введен в полной мере в действие с 1 января 2009 г., следует подчеркнуть, что для жизнедеятельности жителей сел, деревень и городов важна не столько формально-юридическая проработанность правовых основ местного самоуправления (в Федеральный закон за четыре года уже внесены более 170 поправок), сколько то, в какой мере уже принятые правовые нормы будут реализовываться в практике управления и социальной политике.

Издание данного пособия предпринято в связи с необходимостью широкого распространения среди населения знаний современного федерального законодательства о местном самоуправлении, выработки у должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих умения в практике муниципального управления соблюдать законодательные нормы.

Изложенные в виде наглядных схем тексты статей Федерального закона позволят интенсифицировать процесс усвоения сложного юридического материала.

Данное пособие может быть использовано при разработке учебных программ и проведении занятий по обучению руководителей среднего звена в городских округах, муниципальных районах, глав муниципальных образований и муниципальных служащих.

Глава 1
Основные положения о местном самоуправлении в Российской Федерации

Словарь-справочник

Государственные гарантии на осуществление местного самоуправления. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует в ст. 1: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Закон субъекта Российской Федерации (на примере закона Республики Башкортостан) согласно ст. 7 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» – нормативный правовой акт, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принимаемый Государственным собранием Республики Башкортостан в соответствии с установленной процедурой или путем референдума. Закону принадлежит ведущая роль в правовом обеспечении конечных экономических и социально-политических реформ.

В Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан последовательно проведен принцип верховенства закона в системе источников права, что является одним из необходимых условий правового государства. Закон не может противоречить Конституции (ст. 15 Конституции Республики Башкортостан), но все остальные нормативные акты, издаваемые в Республике Башкортостан – постановления Государственного собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, акты министерств и ведомств – не должны противоречить закону. Конституция Республики Башкортостан устанавливает всеобщую обязанность соблюдения законов, которая распространяется как на граждан и их объединения, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Конституция Республики Башкортостан устанавливает, что единственным законодательным органом Республики Башкортостан является Государственное собрание, только оно вправе принимать республиканские законы, действующие на территории Республики Башкортостан (ст. 79).

Конституция Республики Башкортостан не наделяет какой-либо другой орган, включая главу Республики Башкортостан, правом принимать акты, имеющие силу закона. Законами Республики Башкортостан устанавливаются: принципы организации, формирования и деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан, основы экономического, социального и экологического развития Республики Башкортостан, республиканские налоги и сборы и др. Законом Республики Башкортостан могут решаться иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Башкортостан, федеральными законами отнесены к ведению Республики Башкортостан или совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан и подлежат урегулированию в форме закона.

Законы делятся на кодексы и текущие законы. Согласно Закону Республики Башкортостан «О Государственном собрании Республики Башкортостан», законы считаются принятыми в случае принятия их большинством голосов от общего числа депутатов Государственного собрания. Закон считается принятым Государственным собранием со дня его принятия на заседании депутатов Государственного собрания Республики Башкортостан и начинает действовать после подписания его Президентом Республики Башкортостан с момента опубликования в печати, если иное не указано в самом законе.

Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации (на примере Конституции Республики Башкортостан) – Основной Закон субъекта Российской Федерации. В Республике Башкортостан Конституция принята Верховным Советом Республики Башкортостан 24 декабря 1993 г. Основой для разработки Конституции Республики Башкортостан послужила принятая 11 октября 1990 г. Верховным Советом Башкирской ССР Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики. Важнейшие положения Декларации были развернуты и закреплены в Федеративном Договоре – Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации и приложении к нему от Республики Башкортостан, подписанном 31 марта 1992 г.

Основными чертами Конституции Республики Башкортостан, показывающими связь Конституции как документа с обществом, ее уникальное место в правовой системе, являются: а) основополагающий характер, заключающийся в том, что Конституция регулирует не все общественные отношения, а лишь наиболее важные, существенные и, таким образом, имеет обобщающий характер. Детальная регламентация общественных отношений происходит в республиканском законодательстве, других нормативных правовых актах Республики Башкортостан; б) народность, заключающаяся в том, что Конституция выражает интересы многонационального народа Республики Башкортостан и закрепляет те общественные отношения, которые являются результатом деятельности всего народа в целом; в) реальность, означающая, что Конституция отражает фактическую ситуацию в обществе, проявление социального плюрализма, политического компромисса; г) стабильность – важнейшая черта, означающая, что Конституция должна определенное время обеспечивать незыблемость существующего порядка.

Юридическими свойствами Конституции Республики Башкортостан являются ее признаки как Основного Закона субъекта Российской Федерации. Среди них можно выделить следующие: а) Конституция есть общеобязательный нормативный правовой акт – Основной закон Республики Башкортостан, рассчитанный на постоянное, многократное применение, и опирается на авторитет и принудительную силу государственной власти; б) юридическое верховенство, означающее, что Конституция имеет на территории Республики Башкортостан высшую юридическую силу, все остальное республиканское законодательство не должно противоречить нормам, закрепленным в Конституции; в) база текущего республиканского законодательства, означающая, что законодательство Республики Башкортостан развивает положения Конституции и не может им противоречить; г) особый порядок принятия и изменения, означающий, что порядок принятия и изменения Основного Закона Республики Башкортостан более сложный, чем порядок принятия и изменения закона.

Видная роль в республиканском конституционном регулировании принадлежит разделу первому, озаглавленному «Основы конституционного строя Республики Башкортостан», своего рода Основному Закону в миниатюре. Стиль Конституции Республики Башкортостан – строго юридический, в ней нет декларативных норм. Толкование Конституции отнесено к компетенции Конституционного Суда Республики Башкортостан. Предложения об изменении положений разделов первого и шестого Конституции Республики Башкортостан рассматриваются Государственным собранием Республики Башкортостан лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей. Изменение и дополнение положений разделов второго, третьего, четвертого, пятого Конституции Республики Башкортостан производятся решением Государственного собрания Республики Башкортостан в общем порядке. Процедура изменений и дополнений Конституции Республики Башкортостан определяется Законом Республики Башкортостан «О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан».

Конституционный федеральный закон. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. В историческом контексте в рамках общей теории конституционного права основой выделения конституционных законов как особой законодательной формы регулирования служит доктрина о биполярности власти в государстве – учредительной и учреждаемой (производной).

Базовые постулаты учения об учредительной власти входят в круг вопросов, связанных с теорией «народного суверенитета». При этом можно отметить следующие специальные признаки федеральных конституционных законов, закрепленные в Конституции Российской Федерации: 1) данные законы имеют особую процедуру принятия – двумя третями от общего числа депутатов Государственной думы и тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации; 2) в отношении этого вида федеральных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент Российской Федерации не наделен правом использовать вето; 3) данные законы могут быть приняты только по предметам ведения Российской Федерации; 4) федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем ординарные федеральные законы, но меньшую, чем Конституция России и законы о поправках к ней.

Конституция Российской Федерации – Основной Закон Российской Федерации. Ее ведущие положения, приведенные в главе 1, составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации была принята в сложный переходный период и стала одним из важнейших факторов стабилизации новых экономических и государственных структур. Это – реально действующая Конституция в отличие от конституций советского периода. Она не предписывает, как это было ранее, предустановленной единой экономической системы, основанной на государственной собственности, в равной мере защищает все формы собственности, обеспечивая свободу развития гражданского общества.

Конституция Российской Федерации существенно изменила структуру высших органов государственной власти: отказавшись от идеи всевластия советов, она последовательно проводит принцип разделения властей, сделала серьезный шаг по пути усовершенствования федеративного устройства России, обеспечивает конституционные гарантии осуществлению местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации особо подчеркнуты ее значимость как основного источника права, ее прямое действие, особенно норм о правах и свободах гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.

Человека, его права и свободы Конституция Российской Федерации рассматривает как высшую ценность. Подготовленная Конституционным Совещанием Конституция Российской Федерации была принята путем референдума. Конституция Российской Федерации относится к числу кратких: она состоит из Преамбулы, 137 статей, объединенных в 9 глав, и «Заключительных и переходных положений» из 9 пунктов. Стиль Конституции Российской Федерации – строго юридический. С учетом опыта предшествовавшей Конституции РСФСР, в которую было внесено свыше 300 изменений и дополнений, Конституция Российской Федерации трудноизменяема; это – жесткая Конституция. Толкование Конституции отнесено к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. В Российской Федерации, как и в других государствах с федеративным устройством, члены федерации – ее субъекты – имеют свои конституции. В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республики в составе Российской Федерации принимают конституции, а другие субъекты федерации – уставы.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Официальный символ муниципального образования – в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официально установленное изображение, отражающее исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности территории и местных жителей муниципального образования. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления – к таким полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: 1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах…» и другие федеральные законы.

Полномочия федеральных государственных органов в области местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти относятся: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Право граждан на местное самоуправление – выражается в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления. В Российской Федерации на конституционном уровне закреплены основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Кроме того, следует учесть, что Конституция Российской Федерации ввела принцип «включенности» международно-правовых актов в правовую систему Российской Федерации и признала приоритет правил международных договоров над нормами законов в случае их противоречия.

Все международно-правовые акты «входят» в правовую систему Российской Федерации только после их ратификации, одобрения, присоединения. Таковы конституционный императив и процедуры, установленные в п. 4 ст. 15, п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 106 Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».

Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации выглядит следующим образом.

1. Конституция Российской Федерации (Основной Закон).

2. Федеральные нормативно-правовые акты: а) законы (конституционные и обыкновенные); б) указы Президента Российской Федерации; в) иные федеральные подзаконные акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации).

3. Региональные нормативно-правовые акты: а) конституции (уставы) субъектов Федерации; б) законы субъектов Федерации; в) региональные подзаконные акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных лиц).

4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты (уставы муниципальных образований, правовые акты представительных и иных органов, а также должностных лиц местного самоуправления). Нормативные предписания органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех лиц, проживающих на соответствующей территории.

Таким образом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Субъект Российской Федерации – понятие введено в российское конституционное право Конституцией Российской Федерации. В составе Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 10 автономных округов. Все они перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта должен определить федеральный конституционный закон. Субъекты Федерации имеют свои законодательные органы и свои органы исполнительной власти. Республики принимают свои конституции. Остальные субъекты Федерации принимают уставы, определяющие их правовое положение. Конституция Российской Федерации наделяет субъекты Федерации широкой компетенцией, в которую входят предметы совместного ведения с Федерацией (ст. 72) и компетенция субъектов Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Федеральный закон. В Конституции Российской Федерации термин «федеральный закон» используется для обозначения любых законов, принимаемых Федеральным собранием Российской Федерации, как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов (например, ст. 4, ч. 2; ст. 55, ч. 3; ст. 76, ч. 5; ст. 115, ч. 1, 3; ст. 121, ч. 2; ст. 125, ч. 2, 4), а также в более узком смысле – для обозначения обычных федеральных законов в отличие от федеральных конституционных законов (например, ст. 105, ч. 2; ст. 107; ст. 129, ч. 5).

При этом Конституция Российской Федерации исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам: устанавливая, что и федеральные законы, и федеральные конституционные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 76, ч. 1), Конституция Российской Федерации одновременно закрепляет, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 76, ч. 3), и предусматривает особый порядок принятия федеральных конституционных законов (ст. 108, ч. 1).