Текст книги "Доступное жилье: люди и национальный проект"

Автор книги: Сергей Глазунов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 1 (всего у книги 6 страниц) [доступный отрывок для чтения: 2 страниц]

Сергей Глазунов, Владимир Самошин
Доступное жилье. Люди и национальный проект

Введение

Среди выдвинутых Президентом Путиным приоритетных национальных проектов «Доступное жилье» занимает особое место, будучи напрямую адресовано здоровым и больным, жителям городов и сел, имеющим детей – школьников или студентов, или давно их вырастившим, или не имеющим детей вовсе. Актуальной жилищная проблема была в России все годы советской эпохи – неудивительно, что после почти десятилетней паузы, вызванной повсеместно, кроме Москвы, резким сокращением строительства, острота этой проблемы выросла еще. Более того, как можно было убедиться из недавнего выступления вице-премьера Дмитрия Медведева, федеральная власть отдает себе отчет в том, что достижение поставленной цели уже в первые месяцы натолкнулось на великое множество проблем. Фактически понятие «проект» было вброшено в СМИ, если так можно выразиться, на вырост – пока еще речь идет о постановке ближайшей цели, сформулированной как удвоение выхода строительного комплекса страны за счет существенного увеличения средств, выделяемых на поддержку ипотечного кредитования строительства. Перевести цель и финансовые ресурсы в пакет реальных проектов предстоит в столь сжатые сроки, что верная формулировка технического задания, закладываемого в основу всякого проекта, приобрела ключевое значение.

В самом общем виде проблемная ситуация выглядит следующим образом. Число семей, которые ни при каких условиях не смогут воспользоваться даже льготной ипотекой и нуждаются в предоставлении им социального жилья, составляет порядка 4,5 миллиона. Это если ориентироваться на списки очередников, тогда как, по экспертным оценкам, следует рассчитывать на как минимум вдвое большую величину. К этому следует добавить 1 млн. 200 тыс. семей, предоставление которым бесплатного жилья должно быть осуществлено по обязательствам государства: это семьи военнослужащих, ветеранов войн, чернобыльских инвалидов, воспитанники детских домов и т. д. В совокупности речь идет о 35-40 млн. человек, то есть почти о четверти населения страны.

Кроме того, за счет ускорившегося процесса обветшания старой застройки требуют капитального ремонта около 300 млн. м² жилья, и эта огромная величина ежегодно возрастает примерно на 10%.

В конце 70-х годов строилось порядка 76 млн. м² ежегодно, тогда как результаты 2005 года оцениваются в 43,5 миллиона. Уже из сопоставления всех этих величин понятно, что задача удвоения объема строительства за несколько лет сможет стать лишь первым шагом к решению жилищной проблемы, в результате которого по обеспеченности пристойным жильем Россия от сегодняшних 19 м² на человека сумеет приблизиться к Украине (26 м²) или Чехии (28 м²). Сопоставление с развитыми странами Запада пока еще лишено смысла. Для того чтобы выйти на реальное решение российской жилищной проблемы, ежегодный объем строительства жилья необходимо довести примерно до 140 млн. м². В то же время строители в один голос заявляют, что и установленная национальным проектом планка не обеспечена необходимым объемом отечественного производства цемента и других материалов. Их логика была бы безупречна, если бы не одно обстоятельство: дело обстоит именно так, если продолжать тот тип строительства, который остается ведущим – многоэтажные, многоквартирные дома с весьма высоким расходованием цемента и металла.

Огромным препятствием для развертывания массового строительства наряду с нехваткой средств населения является отсутствие современных генеральных планов в большинстве населенных пунктов страны и острая нехватка профессиональных кадров для разработки таких планировочных документов в короткое время. Понятно, что без активной логистики массовой застройки вброс значительных средств на рынок ипотеки может привести не столько к росту объемов строительства, сколько к дальнейшему росту цен на жилье.

Задачи, поставленные национальным проектом, могут быть решены, но для этого необходимо расстаться с немалым числом застарелых предрассудков и перейти к серии действий, способных перевести проблему из стадии обсуждения того, как контролировать выделенные средства, на этап принятия решений относительно того, на что следует их расходовать и как целесообразно это делать. Этому и посвящена наша брошюра.

Сразу же отметим, что весьма существенным препятствием к достижению поставленной цели являются грубые недочеты, содержащиеся в Земельном, Жилищном и Градостроительном кодексах, принятых Государственной думой без необходимой экспертной проработки. Достаточно сказать, что требование, согласно которому выделение участков под застройку должно осуществляться исключительно через аукционы, практически означает, что для строительства социального жилья не будет площадок, поскольку их перехватят застройщики дорогого жилья, которым будет необходимо окупать завышенные затраты на приобретение земли. В то же время вполне разумное уклонение от исполнения этой нормы муниципалитетами на законном основании трактуется антимонопольной службой как незаконные действия, вслед за чем неизбежна остановка строительства. Корректировка кодексов в опоре на широкое экспертное их обсуждение оказывается условием номер один для того, чтобы всерьез приступить к реализации национального проекта.

Не менее существенным является грамотное построение типологии жилища под поставленную цель. Это вопрос далеко не технический. В самом деле, можно без конца повторять, что необходимо преодолеть монополизацию в строительном бизнесе, но сделать это можно только в том случае, если реально впустить на рынок жилья средний бизнес. В свою очередь, сделать это можно только при массовом переходе к строительству односемейных жилых домов (отдельных, сблокированных или собранных в таунхаус), так как при высокой стоимости банковского кредита фирма среднего масштаба в принципе не в состоянии даже приступить к постройке типичного многоэтажного дома на сто – двести квартир. Тем не менее разработчики национального проекта не обозначили такого рода приоритет, вследствие чего строительный комплекс ориентирован на воспроизводство привычной для себя схемы многоэтажного дорогого строительства. Сторонники этой традиционной для нас схемы убеждают оппонентов, что при массовой малоэтажной застройке увеличиваются площади и растягиваются коммуникации, что удорожает строительство. Это звучит убедительно, но в такой аргументации много лукавства: при переходе к современным автономным системам отопления и горячего водоснабжения, к групповым малоформатным системам канализации серьезного увеличения расходов на инженерные сети не происходит, тем более что убираются вертикальные разводки сетей по этажам, нет нужды в дорогостоящих лифтах и т. п. Главное – необходимость видеть неразрывную связь между строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, необходимость учитывать не только подготовительные и строительные расходы, но и совокупные расходы на эксплуатацию жилья, которые – при нерациональном решении – могут означать гигантское удорожание в масштабе страны. Принципиально важно уйти от оценки проекта в квадратных метрах (такой практики в мире нет), перейдя к обычному расчету в жилых единицах – квартирах или отдельных домах. В самом деле, 500 м² могут в действительности означать две обширные квартиры или десять небольших. При расчете выхода в квадратных метрах строительным фирмам выгоднее строить большие квартиры, чем компактные, поскольку во втором случае резко увеличивается число кухонь и ванных комнат. В Москве это привело к тому, что на предоставление социального жилья по характерным для него скромным нормативам площади практически нет зданий. Впрочем, вопрос о социальном жилище далек от простоты, ведь содержательная постановка задачи означает ответ на вопрос: хотим мы просто предоставить людям кров или хотим того, чтобы дети, вырастающие в социальном жилище, вырастая, могли уйти из него, переходя в другую социальную категорию? Очевидно, что решить так поставленную задачу в рамках одного жилого дома чрезвычайно затруднительно и лишь в рамках целого квартала можно дополнить скромное индивидуальное жилище столь необходимыми публичными пространствами для спорта и досуга.

Более того, казалось бы, разумно обратить внимание на то, что, за исключением крупнейших городов, подавляющая часть строительной активности в России в последние годы – это как раз индивидуальные дома, возводимые по проектам и без проектов, своими силами или наемным трудом весьма разного качества. Обратив на это внимание, разумно предпринять максимум усилий для того, чтобы стимулировать разработку эффективных проектов с использованием местных материалов, создание среднего масштаба предприятий по производству строительных конструкции и деталей, разработку упрошенных регламентов выделения площадок под индивидуальное строительство. Тем не менее интерпретаторы национального проекта склоняются к тому, чтобы трактовать задачу в категориях строительства, характерного для крупнейших городов.

Авторы либеральных реформ 90-х годов и их консультанты приняли более чем оригинальную трактовку решения жилищной проблемы в России, утверждая необходимость и рациональность тотальной приватизации квартир. Однако следовало бы с вниманием отнестись к тому факту, что нигде в мире доля собственного жилья горожан не превышает половины его объема, тогда как половина, а то и две трети жилого фонда – это доходные дома, в которых семьи снимают квартиры сообразно своему уровню дохода. К сожалению, разработчики Жилищного кодекса, а вслед за ними и чиновники Росстроя, на которых возложена задача технической разработки национального проекта, тяготеют к тому, чтобы считать приобретение квартир гражданами единственной целью, и ориентируют расходование государственных средств исключительно на облегчение процедуры покупки жилья. При этом очевидно, что доступность жилья в такой стратегии для весьма значительной части населения, и прежде всего для молодежи, становится более чем проблематичной.

Расширение свободы выбора выступает в решении жилищной проблемы страны как несомненно ключевая задача, для решения которой насущно необходим диалог власти и экспертного сообщества, муниципалитетов и жителей. Совершенно очевидно, что при огромном разнообразии природных условий и жизненных укладов в России единые принципы реализации национального проекта должны найти множество форм реального проектного выражения. При необходимой централизации контроля над расходованием средств на осуществление национального проекта существует не менее значимая потребность в общественном экспертном контроле над самой постановкой конкретных задач и над логикой их решения. Жилищную проблему и способы ее решения необходимо перевести в категории жилищной политики, которая должна быть понятна каждому, должна быть понята и принята каждым. Развертывание национального проекта «Доступное жилье» в принципе несет в себе шанс активного конструктивного сотрудничества государственной власти федерального и регионального уровней, муниципального управления и граждан, но для того чтобы этот шанс реализовать, путь к выработке полноценной жилищной политики должен быть проложен через открытую деловую дискуссию. Ведомства – одна из сторон такой дискуссии, другую сторону формирует аргументация независимых экспертов.

Вячеслав Глазычев

Немного истории

Современное российское ЖКХ возникло не в одночасье и не на пустом месте. Ему предшествовала насыщенная многовековая история.

Жилье в городах дореволюционной России

М. Булгаков устами одного из своих героев заметил, что москвичи остались в общем-то неплохими людьми, вот только квартирный вопрос их испортил. Заметим, что это было сказано после Октябрьской революции. А как жили москвичи (и жители других городов России) до этой самой революции?

В XIX – начале XX века в России горожане жили в основном в частных домах, государственного или муниципального жилья не было. Частные дома были на одну семью, односемейные – деревянные или каменные (для тех, кто побогаче), и многоквартирные. Практически все многоквартирные дома представляли собой так называемые доходные дома. Доходный дом строился частным лицом – предпринимателем – на свои деньги для получения прибыли путем сдачи квартир внаем. Этот дом принадлежал хозяину на правах частной собственности, квартиры сдавались внаем по коммерческой цене (разумеется, без всякой приватизации). Любой человек, увидевший на подъезде, или на воротах дома, или в газете объявление о наличии в доме свободной квартиры, если его устраивала цена, мог заключить договор с хозяином (или управляющим), зачастую устный, и в тот же день вселиться в квартиру.

Не нужны были ни прописка, ни ордер или другие справки и бумаги. Правда, следовало зарегистрироваться в местном отделении полиции, и не зарегистрировавшихся строго наказывали. Законы защищали квартиросъемщика от произвола владельца. Если жилец исправно платил квартплату и не нарушал порядка, домовладелец не имел права его выселить. Но если жилец не вносил плату или нарушал порядок, то с помощью полиции быстро оказывался на улице. Конечно, хозяин, домовладелец следил (сам или через своих управляющих и приказчиков) за чистотой и исправностью своего имущества, т. е. дома. Ведь в грязный, неопрятный дом не привлечешь клиентов, плохое состояние дома снижало цену аренды квартир и соответственно доходы владельца.

За порядком в доме и во дворе следил дворник. Дворник в те времена был не только уборщиком территории, но выполнял еще и административные функции. Он обязан был докладывать местному отделению полиции (квартальному надзирателю) обо всех нарушениях порядка в доме, о незарегистрированных жильцах и т. д. Дворник всегда находился неотлучно при доме и жил здесь же в служебном помещении. За порядком следила местная полиция, городовые, которые постоянно патрулировали территорию (за это их еще называли «хожалые»). Ночью постоянно дежурил ночной сторож. Повсюду стояли еще и стационарные полицейские посты – будки, в которых сидел полицейский – будочник. Поэтому во дворах и на улицах был порядок, в «хороших» районах было спокойно: и днем, и в темное время суток можно было без опаски ходить по улицам. В случае каких-либо происшествий дворник, будочник или городовой быстро приходили на помощь. Нередко дополнительные посты будочников учреждались домовладельцами, которые в этом случае брали на себя расходы по их содержанию.

Цены за аренду квартир колебались существенно, но в целом не были высокими, ведь заломивший цену хозяин рисковал остаться без жильцов. Цены регулировал рынок, спрос и предложение, а городская администрация участвовала в регулировании цен тем, что домовладелец имел право повышать квартплату только один раз в год. Конечно, цены варьировались в широких пределах: от дорогих, хороших квартир в центре до дешевого жилья низкого качества на окраине или во флигелях на задних дворах. До сих пор центральные районы Москвы украшают прекрасные многоквартирные дома – бывшие доходные Г. Солодовникова, Ф. Афремова, В. Исакова и др. Дифференциация цен приводила к тому, что в одном доме селились жильцы примерно одного достатка – либо рабочие, мастеровые, ремесленники, либо средний класс: профессора, чиновники, юристы, либо высший: банкиры, аристократы, сенаторы. Это улучшало психологический климат в доме, способствовало мирному соседскому сосуществованию.

В домах, где жила более-менее состоятельная публика (средний класс и выше), в подъездах дежурили швейцары, на лестничных площадках были ковровые дорожки, зеркала, фикусы с пальмами в кадках. Дама, пришедшая в гости, прежде чем позвонить в квартиру, могла поправить прическу перед зеркалом. Понятно, что в таком доме профессор Преображенский мог спокойно оставить свои галоши внизу, не боясь, что не найдет их завтра утром.

Чрезвычайно просто решался вопрос с переездом на новое место жительства. Не надо было ни продавать, ни менять квартиру. Достаточно было заплатить квартплату за текущий месяц, после чего договор найма без проблем расторгался и человек мог в тот же день переехать на новую квартиру. Добавьте к этому, что услуги по перевозке мебели стоили очень дешево. Многие выбирали себе квартиру ближе к месту работы или службы, театралы – ближе к театру, любители прогулок в парке – поблизости от парка и т. д. Так как квартиры не принадлежали жильцам и не участвовали в купле-продаже, то не было и криминализации вокруг жилья.

Иногда несколько человек нанимали квартиру в складчину, и свободную комнату можно было сдать в поднаем. Люди одинокие или с низким достатком (это могла быть и семья) жили в доходных домах гостиничного типа, где не было квартир, а были комнаты, которые сдавались внаем. Наконец, самые бедные снимали койку в ночлежных домах, или «ночлежках», за несколько копеек на ночь (это были самые дешевые доходные дома, дававшие, однако, наибольший удельный доход владельцам).

Домовладелец, хозяин, управлял своим доходным домом эффективно, обеспечивая жильцам комфорт, себе – прибыль, в городскую казну – налоги. Дотации доходные дома не получали, они были рентабельны, это был крупный сектор городского среднего бизнеса. В случае неэффективного управления домовладелец разорялся, дом переходил к другому владельцу или превращался в трущобы, как произошло с известной Хитровкой в Москве или Вяземской лаврой в Санкт-Петербурге. К чести российских домовладельцев, трущоб в городах России было немного.

Был еще такой вид жилья, как бараки, или казармы, где за низкую плату жили рабочие заводов и фабрик, бараки эти строились хозяевами заводов, т. к. рабочими были в основном переселенцы из деревень. По современной терминологии это было ведомственное жилье.

Предложение жилья соответствовало платежеспособному спросу. Каждый без особого труда мог найти себе жилье в любом городе в соответствии со своими средствами, и в этом смысле жилищной проблемы в городах России не существовало. Никто не ночевал на улицах, что считалось бродяжничеством, за которое легко можно было угодить в острог.

Муниципального жилья в дореволюционной России не было вообще, но было «социальное» жилье, т. е. жилье для самых сирых и убогих. Это были дома, содержавшиеся на средства благотворительных, религиозных организаций (приюты, богадельни) и отдельных меценатов. Например, в Москве был широко известен «дом бесплатных квартир», построенный купцами братьями Бахрушиными на Софийской набережной. Это был прекрасный большой дом (сейчас в нем помешается головной офис компании «Роснефть»), содержавшийся полностью на средства владельцев, в котором жили малоимущие горожане.

Отметим, что пособий, субсидий, дотаций из бюджета не было, казна не участвовала в решении жилищного вопроса. Рынок в целом справлялся со всеми проблемами. Только в начале XX века благотворительные дома, в основном из-за нестабильности финансирования, стали частично переходить на казенное содержание, т. е. появились зачатки муниципального жилья. Необходимо также отметить, что большая доля городской земли находилась в собственности частных лиц и свободно покупалась и продавалась.

Структура жилого фонда по формам собственности в начале XX века в крупных городах России была примерно следующей:

• частный односемейный дом – 50%;

• частный доходный дом – 40%;

• социальное жилье – 10%.

Так жили горожане в России до революции.

Советский период

Необходимо отметить, что упадок жилого фонда российских городов начался еще во время Первой мировой войны: инфляция подрывала домовое хозяйство, так как рост квартирной платы был искусственно ограничен.

Наступил 1917 год, грянула победоносная Октябрьская революция, заводы, фабрики, банки, магазины, и в том числе жилые дома, были национализированы, стали собственностью государства. Домовладельцы бежали за границу, кто не успел убежать, был расстрелян или сгинул в ГУЛАГе. Управлять домами стали домкомы во главе со Швондерами и Шариковыми, которые впоследствии трансформировались в нынешние РЭУ и ДЕЗы. Большие богатые квартиры в центре превратились в коммунальные, куда переселили рабочих с окраинных бараков и бедноту из ночлежек, путем принудительного «уплотнения». Зеркала были разбиты, пальмы и фикусы завяли, ковровые дорожки порезали. Украли и галоши профессора Преображенского. Наступил социализм.

Днем рождения советской системы ЖКХ следует считать 24 августа (по н. ст.) 1918 года, когда был опубликован декрет СНК об отмене права частной собственности на недвижимость в городах. В результате этого все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность (потом, правда, права собственности на частные односемейные дома вернули их прежним владельцам).

Поначалу новоиспеченным государственным многоквартирным домом не управлял вообще никто и вселиться в него мог каждый желающий, к тому же и квартплата была отменена. Такое положение долго не могло сохраняться, и домом стал управлять домком, выбираемый на собрании жильцов. Через некоторое время выяснилось, что домком управляет домом неэффективно, и после недолгих экспериментов с другими формами коллективного управления – жилтовариществом и ЖАКТом – он был заменен домоуправом – специальным уполномоченным советской власти. Это был уже фактически госчиновник. В дальнейшем управление многоквартирным домом перешло к специальным органам государственной и местной власти (ЖЭКи, РЭУ, ПРЭО, впоследствии ДЕЗы).

Это были глубокие институциональные преобразования, точнее, кардинальная ломка прежней, дореволюционной системы ЖКХ. Сущность «реформ» заключалась в стопроцентной национализации всех объектов ЖКХ, в переходе их в конечном счете в государственную собственность и соответственно в систему государственного централизованного управления. Характерными, сущностными признаками советской системы ЖКХ являются:

• доминирование государственной собственности на объекты ЖКХ;

• командно-административный характер управления через бюрократические структуры, характеризующийся низкой эффективностью;

• нерыночный экономический механизм;

• способ планирования всех показателей от затрат, а не от результата (затратный механизм планирования и функционирования);

• отчуждение потребителей от процессов управления (отсутствие обратных связей).

Климат в ЖКХ определялся низкой эффективностью государственного сектора.

Отметим еще, что на смену социальному расслоению по районам и жилым домам пришло смешение, когда в одном и том же доме стали жить люди различного культурного, социального и финансового уровня: вместе с профессорами, чиновниками и артистами селили буфетчиц, слесарей, уборщиц и т. д. В дальнейшем советская власть сознательно поддерживала такую политику «социальной однородности». Драма такого рода вынужденного коллективизма великолепно описана в ранней советской литературе.

Во время НЭПа, когда государство фактически расписалось в неэффективности централизованного жилищно-коммунального хозяйства, начали появляться дома, принципиально отличающиеся от государственных. Речь идет о ЖСК, жилищно-строительных кооперативах – домах коллективной собственности и управления, после насильственного перерыва, длившегося до конца сталинской эпохи, достигших расцвета к 70-м годам XX века. Этот вид жилого дома демонстрировал более высокую степень эффективности: кооперативные дома выглядели лучше и лучше обслуживались, чем обычные государственные, несмотря на то что права собственности и управления были сильно ограничены. В советский период появился еще и такой сектор жилого фонда, как ведомственные дома. Это было государственное жилье, «приписанное» или переданное на баланс крупных предприятий, организаций и ведомств. Управлялись и обслуживались они специальным органом (и из бюджета) соответствующей организации.

Основой советской жилищной политики с 1955 года стало массовое строительство государственных дешевых многоквартирных крупнопанельных домов индустриальным методом. Квартиры предоставлялись органами местной власти в порядке очереди при множестве специальных разрешений на внеочередную выдачу ордеров. Квартплата и оплата коммунальных услуг держались на низком уровне за счет бюджетных дотаций всем жильцам без исключения. Советская власть не поощряла строительство индивидуального (частного односемейного) жилья как элемента буржуазной идеологии. Существовал запрет на строительство частного жилья в городах с населением свыше 100 тысяч человек, все должны были жить в многоэтажных «скворечниках». Так, наверное, проще присматривать за народом... Количество частных односемейных домов в советской России резко сократилось по сравнению с дореволюционным периодом. Необходимо отметить, что значительное количество новых квартир, спроектированных как односемейные, заселялось «с подселением», так что избавление от коммунальных квартир оказалось существенно заторможено. Тормозилось оно и тем, что новое строительство велось почти исключительно на месте окраинных деревень и слободок, подлежавших сносу, тогда как старые городские центры должны были удовлетворяться периодическими «косметическими» ремонтами. Капитальный ремонт жилых домов почти не производили.

Структура городского жилого фонда по формам собственности к 80-м годам XX века в СССР была примерно следующей:

• частный односемейный дом – 20%;

• государственный многоквартирный дом – 70%;

• кооператив – 10%;

• частный доходный дом – 0%.