Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный"
Автор книги: С. Степкин
сообщить о нарушении
Текущая страница: 1 (всего у книги 4 страниц)
Об авторе
Станислав Павлович Степкин – кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Аппарата Государственной Думы, государственный советник Российской Федерации 3 класса.
Окончил Московскую финансово-юридическую академию по специальности «Юриспруденция», Российский университет дружбы народов (РУДН) по специальности «Преподаватель высшей школы» и Государственный университет управления (ГУУ) по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Осуществлял работу с обращениями граждан в коммерческих структурах, на муниципальной службе, государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации, федеральной государственной гражданской службе, представлял интересы в суде, государственных и правоохранительных органах, органах местного самоуправления.
Научной деятельностью занимается с 2009 года, работая старшим преподавателем, доцентом, заведующим кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московского института современного академического образования, а с 2014 по 2019 гг. – доцентом кафедры гражданско-правовых дисциплин Юридического факультета Российского государственного социального университета.
В 2012–2013 гг. осуществлял полномочия Арбитражного заседателя Арбитражного суда города Москвы (постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2012 года № 69 и от 6 декабря 2013 года № 85).
Соавтор учебников «Основы государства и права» (под ред. д.ю.н., проф. С. А. Комарова), «Парламентаризм» (под ред. д. экон.н., проф. В. И. Добросоцкого), «Право интеллектуальной собственности» (под ред. д.ю.н., проф., Заслуженного юриста Российской Федерации Л. А. Новоселовой), учебных пособий «Правовое сопровождение внешнеэкономических сделок» (под ред. д.ю.н., проф. В. А. Бублика), «Правовое регулирование инвестиционной деятельности» и «Международное предпринимательское право» (под ред. д.ю.н., проф. В. С. Белых), «Современные технологии и методы научных исследований» (под ред. д. экон.н., проф. Н. В. Шумянковой), монографий «Стратегия развития международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации», «Гражданско-правовой институт акционерных соглашений», книги «Услуги представителя в гражданском, арбитражном и административном процессах: договор, компенсация, проблемы взыскания. Теория, анализ, практика», более 60 научных работ, в том числе «Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе»[1]1
Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.
[Закрыть], «Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения»[2]2
Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. 2019. № 1 (124). С. 54–59.
[Закрыть], «Право граждан на обращения в органы государственной и муниципальной власти: пробелы в законодательстве»[3]3
Степкин С.П. Право граждан на обращения в органы государственной и муниципальной власти: пробелы в законодательстве // Сборник III Международной научно-практической конференции ГУУ. 2018.
[Закрыть], «Правовое регулирование видов обращений граждан в органы государственного и муниципального управления»[4]4
Степкин С.П. Правовое регулирование видов обращений граждан в органы государственного и муниципального управления // Сборник международного круглого стола «Юридическая наука XXI веке». 2018.
[Закрыть] и др.
Член Ассоциации юристов России и Комиссии АЮР по юридическому образованию, советник Российской академии естествознания, член редакционных советов журналов «Российское право: образование, практика, наука» (ВАК, Екатеринбург) и «Муниципальная служба: правовые вопросы» (ВАК, Москва).
Участник Интернет-энциклопедии «Ученые России»[5]5
Российская академия естествознания. Интернет-энциклопедия «Ученые России» // URL: https://famous-scientists.ru/12391 (дата доступа: 19.08.2020).
[Закрыть].
Имеет ряд наград.
Предисловие
При подготовке настоящего комментария к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ, комментируемый закон) автор не только приводит нормы законов и сложившуюся судебную практику, ссылается на методические рекомендации, инструкции, порядки и иные локальные акты, но и сформировал практические рекомендации для читающих комментарий, поскольку среди них могут оказаться как простые граждане, студенты, преподаватели, так и государственные гражданские служащие, муниципальные служащие, должностные и уполномоченные на рассмотрение обращений лица, юристы и адвокаты. При этом автор руководствовался принципом краткости, чтобы данный комментарий можно было использовать в качестве настольной книги – справочника по вопросам порядка рассмотрения обращений граждан.
Находясь на разных сторонах, авторы обращений, гражданские и муниципальные служащие, уполномоченные на рассмотрение обращений, юристы, представляющие интересы в суде, как свои, так и своих работодателей и доверителей, видят работу с обращениями, безусловно, по-разному. Рассматривая обращения граждан, следует помнить, что в каждом из них содержится жизненная история конкретного гражданина, его попытка добиться справедливости или решить свою проблему. Но бывают и случаи, когда гражданин злоупотребляет своим правом. Часто после прочтения обращения, тебя переполняют эмоции и желание помочь, но изучив прилагаемые документы и материалы или запросив информацию в другом государственном органе или органе местного самоуправления, ты видишь, что жалобы – просто стиль его жизни. Очень важно за такими обращениями не пропустить «крики о помощи» тех, кто действительно в ней нуждается и тех, кому ты в силах помочь.
Безусловно, граждане не всегда воспринимают ситуацию объективно, и их видение может существенного отличаться от видения тех, кто рассматривает обращения и принимает по ним решения. Именно поэтому ответ на обращение гражданина важно формулировать так, чтобы ему были понятны ход мысли отвечающего и нормативно-правовое обоснование конкретного ответа. Важно не стать черствым и продолжать стараться помочь каждому, кто в этом нуждается и просит об этом!
Гражданам в свою очередь важно понимать, что имеет значение не количество направленных обращений в различные органы и различным должностным лицам, а качество обращения, ведь в конечном счете все обращения, направленные разным адресатам, в итоге поступят в один орган согласно компетенции, где уполномоченные лица примут по нему решение. Поэтому, насколько это возможно, нужно «очистить» обращение от излишних эмоций, обвинений и уж тем более оскорблений тех, кому пишете, и постараться максимально кратко изложить суть предложения, заявления или жалобы, привести свои доводы и аргументы, если возможно, но совершенно не обязательно, нормативно обосновать свою просьбу, предложение, и приложить к обращению имеющиеся копии документов и материалов. И самое главное: чтобы оперативно решить свой вопрос, нужно правильно определить орган или должностное лицо, к компетенции которого относится решение поднятых в обращении вопросов. Не стоит сразу писать Президенту или Председателю Правительства, в законодательные органы власти и их председателям, важно начать с компетентного органа и должностного лица, и если гражданина не удовлетворил их ответ, то, в идеале, в порядке подчиненности «подниматься вверх». Так обращение будет максимально эффективным и действенным.
Стоит отметить, что в значительном количестве обращений граждан, поступающих в соответствующие органы и соответствующим должностным лицам, не ставятся вопросы, не формулируются какие-либо предложения, а выражаются мнения, в том числе критические, по различным вопросам.
Только за 2019 год Президенту Российской Федерации поступило 718 657 обращений, 320 703 запроса информации и 262 865 сообщений[6]6
Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/digests/229 (дата доступа 19.08.2020).
[Закрыть]. В Генеральную прокуратуру Российской Федерации и ее органы – более 5 миллионов жалоб[7]7
Официальный сайт Российской газеты 17.06.2020 14:11 // URL: https://rg.ru/2020/06/17/v-prokuraturu-v-2019-godu-postupilo-bolee-5-mln-zhalob-ot-grazhdan.html (дата доступа 19.08.2020)
[Закрыть]. В Совет Федерации – 44 000 обращений[8]8
Официальный сайт Совета Федерации // URL: http://council.gov.ru/services/messages/review/112859/ (дата доступа 19.08.2020).
[Закрыть]. В Государственную Думу – 204 300 обращений[9]9
Официальный сайт Государственной Думы // URL: http://duma.gov.ru/representative/letters/session/ (дата доступа 19.08.2020).
[Закрыть] без учета обращений, принятых в региональных приемных депутатов.
Безусловно, такое количество обращений является значительным, и именно от их содержания зависит получит ли гражданин ответ по существу.
Поскольку данный комментарий не содержит глоссария, следует отметить, что под термином «гражданин» учитывая нормы части 3 статьи 1 Закона № 59-ФЗ в работе следует понимать:
– Гражданин Российской Федерации;
– Иностранный гражданин;
– Лицо без гражданства.
Исторический экскурс
Развитие законодательства о праве граждан на обращения в российском государстве насчитывает многолетнюю историю. Впервые это право было законодательно прописано в 1497 году Иваном III в Судебнике[10]10
Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. – Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011, № 12. С. 16.
[Закрыть].
Старейшей формой обращения была «челобитная» – письменное или устное обращение с просьбами, жалобами и заявлениями одного или нескольких человек. Этот документ передавали в руки должностному лицу или самому правителю.
Важный этап в работе с обращениями граждан был связан с реформаторской деятельностью Петра I. В 1702 году специальным документом[11]11
Генеральный регламент или Устав от 28.02.1720, по которому Государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют. Реформы Петра I. Сост. Лебедев В.И. // Сборник документов. – М.: Гос. соц. – эк. изд-во, 1937.
[Закрыть] вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя: их нужно было писать на гербовой бумаге, и людям разных сословий следовало подписываться полным именем и фамилией. Глава «О допущении челобитчиков в коллегии» была посвящена приему устных прошений и порядку работы с ними. В 1720 году Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных: генерала-рекетмейстера[12]12
Корякин В.М. Работа с обращениями граждан и прием посетителей в Вооруженных Силах Российской Федерации: практические вопросы // Право в Вооруженных Силах. 2003, № 11.
[Закрыть]. Обязанностью этого лица являлось рассмотрение полученных документов, после чего они подавались на Высочайшее имя. Но подача жалоб и прошений непосредственно царю, минуя соответствующие инстанции, продолжалась, и при Петре I за это устанавливалось суровое наказание. В указе 1722 года говорилось: челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не давая нигде покою»[13]13
Законодательство Петра I. // – М., 1997. С. 86.
[Закрыть].
В XVIII веке делопроизводство по обращениям граждан на Высочайшее имя продолжало совершенствоваться. При императрице Елизавете Петровне в 1743 году был создан отдел прошений. В июне 1763 года Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя[14]14
Манифест 1763 года «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя» // Российское законодательство X–XX в. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. – М., 1988. С. 315–316.
[Закрыть]. Это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. В апреле 1785 года была подписана «Жалованная грамота дворянству»[15]15
Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т.5. Отв. ред. Индова Е.И. // Законодательство периода расцвета абсолютизма. – М., Юридическая литература, 1987.
[Закрыть], в соответствии с которой дворянам жалобы следовало направлять Императорскому Величеству и в Сенат, а прошения о своих нуждах и пользах – генерал-губернатору и губернатору. Право крестьян жаловаться на помещиков при этом было ограничено. В 1786 году были введены новые правила составления всеподданнейших жалоб, в том числе произошла замена слов в прошениях: вместо «бьет челом» требовалось писать «просит имярек», «челобитные» были заменены на «прошения».
В XIX веке важные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены Манифестом «Об образовании Государственного совета»[16]16
Российское законодательство X–XX вв. Т.6. // Законодательство первой половины XIX в. – М., 1988. С. 78.
[Закрыть], разработанным в январе 1810 года М. М. Сперанским – госсекретарем императора Александра I. В Государственном совете было создано специальное подразделение – Комиссия прошений, которая принимала обращения на Высочайшее имя и рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
В 1890 году указом Николая II Комиссия прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее имя. Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената, к компетенции которого относилось рассмотрение жалоб и прочих дел на местах.
Только за период 1895–1899 гг. в Канцелярию подано 9 267 прошений, из них 74 процента составили просьбы о назначении пенсий и пособий за службу, 6 процентов – просьбы о сложении казенных недоимок, 4,5 процента – просьбы о даровании различных служебных преимуществ[17]17
Ремнев А.В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. – Омск, 1998.
[Закрыть].
Вследствие неблагоприятной внутриполитической обстановки 18 февраля 1905 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату[18]18
Именной Высочайший указ от 18.02.1905 // Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. // – М., 2010. С. 22.
[Закрыть], которым возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее имя, чтобы «облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными». Указ разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.
В 1917 году произошла Октябрьская революция, которая в корне изменила жизнь в России.
В 1918 году для приема обращений граждан открылись приемные высших органов государственной власти – ВЦИК РСФСР, ЦИК СССР, ВС СССР и РСФСР.
Первым правовым актом, определявшим работу с обращениями граждан, явилось Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 года[19]19
Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // СУ РСФСР, 1918, № 90, ст. 908.
[Закрыть] (п. 3), провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления законных требований. В 1919 году на основании Декрета Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов[20]20
Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1919 год // Управление делами Совнаркома СССР – М., 1943. С. 177–178.
[Закрыть] основная работа по рассмотрению жалоб и предложений была возложена на Бюро жалоб при Наркомате государственного контроля, которое своими действиями способствовало защите интересов трудящихся.
Большую роль в работе с обращениями граждан сыграла организованная в том же году Приемная Всесоюзного старосты М. И. Калинина – Председателя Всероссийского ЦИК и Председателя Президиума Верховного Совета СССР.
Два раза в неделю Калинин сам принимал посетителей. Он считал политически важным делом рассмотрение жалоб и предложений трудящихся: правильное и быстрое решение вопроса одного человека или коллектива скоро становилось известным в их городе или деревне, а это вызывало уважение и доверие людей к власти.
Приемная начинала свою работу с очень скромных показателей: в 1919 году в среднем в день поступало 7–8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М. И. Калинина росло и в двадцатых годах составило: в 1923 году – 27 142, в 1924 году – 44 268, в 1925 году – 48 381, в 1926 году – 62 057, в 1927 году – 72 754, в 1928 году – 124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М. И. Калинину достигало более 500, а число посетителей в Приемной порой доходило до 450–500 человек. Тематика обращений граждан была разнообразная, просьбы носили как общественный, так и личный характер. К первой группе относились обращения по вопросам медицинской помощи населению, нарушения законности в деятельности правоохранительных органов, обеспечения граждан продовольственными и промышленными товарами и т. д. В личных обращениях часто говорилось о тяжелом материальном положении семей, были просьбы о переселении людей из бараков и многое другое. Калинин любил повторять: «Я по обращениям в мою Приемную всегда могу сказать, какие вопросы сейчас стоят остро. На материалах Приемной можно писать историю»[21]21
Калинин М.И. в беседе с работниками печати, 1919.
[Закрыть].
Действительно, жалобы людей поднимали широкий круг проблем, и в них отражалась реальная жизнь государства. Вопросы нужно было решать немедленно, чтобы человек не разочаровался в новой власти и новом социалистическом строе.
Работники Приемной часто выезжали по разным адресам для проверки жалоб, понимая, что на месте гораздо легче разобраться в спорном деле. За годы существования Приемной М. И. Калинина вплоть до 1946 года в нее обратилось около восьми миллионов человек. За это время на личном приеме у Михаила Ивановича и его ближайших помощников побывал каждый восьмой гражданин.
В начале 1930-х годов порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР. Были утверждены сроки рассмотрения претензий: в краевых органах срок устанавливался не более месяца со дня подачи жалобы, на рассмотрение жалоб красноармейцев – не более 15 дней, в районных и городских органах соответственно – 20 и 7 дней. Важную роль в решении этого вопроса сыграло постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»[22]22
Постановление ЦИК СССР от 14.12.1935 «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» // СЗ СССР, 1936, № 31, ст. 274.
[Закрыть], впоследствии утвержденное постановлением ЦИК СССР от 13 января 1937 года[23]23
Постановление ЦИК СССР от 13.01.1937 «Об утверждении постановлений, принятых в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и подлежащих утверждению 3 сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 7 созыва» // СЗ СССР, 1937, № 7, ст. 24.
[Закрыть], в котором впервые были подробно прописаны правила работы с ними.
Каждое новое десятилетие приносило свои события и проблемы, менялись условия жизни и законы. Институт права обращения граждан в стране продолжал развиваться. В послевоенный период много просьб приходило от участников Великой Отечественной войны. Часто речь шла о восстановлении утерянных документов, о предоставлении жилья.
В 1950-е годы в Приемной Президиума Верховного Совета на личном приеме побывало 124 тысячи человек, а по почте было получено более 280 тысяч заявлений, в которых встречались просьбы людей о помиловании, о снятии судимости, об определении группы инвалидности, о трудоустройстве и прописке, поступала и критика в адрес политической и избирательной системы общества, игнорировать которую было невозможно.
После разбора полученной от населения информации в государственных постановлениях неоднократно подчеркивалось, что работа с обращениями граждан является важнейшей формой укрепления связей государственных организаций с людьми, средством формирования общественного мнения, источником того, что конкретно волнует человека.
12 апреля 1968 года был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[24]24
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.
[Закрыть], впоследствии утвержденный Законом СССР от 26 июня 1968 года № 2830-VII[25]25
Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 27, ст. 237.
[Закрыть] (с последующими изменениями), который закреплял правила и сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций, и действовал вплоть до вступления в силу в 2006 году Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Конституция СССР[26]26
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) (утратила силу) // Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 41, ст. 617.
[Закрыть] 1977 года закрепила право на обращение, и оно стало конституционным правом советских граждан. В статье 49 говорилось, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе», таким образом непосредственно участвуя в делах этих организаций.
В период перестройки начались процессы обновления всех сфер жизни: создавались новые политические и общественные организации, совершенствовалось делопроизводство в области обращений в органы власти, учитывались предложения и идеи активных граждан и коллективов. Позже Верховный Совет РСФСР поддержал подобные начинания «Декларацией прав и свобод человека и гражданина»[27]27
Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, № 52, ст. 1865.
[Закрыть], в которой сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».
Весьма интересным представляется постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18 апреля 1986 года № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику»[28]28
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 18.04.1986 № 9 «О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику» // Бюллетень Верховного Суда СССР, № 3, 1986.
[Закрыть], где не только обращалось внимание на необходимость повышения роли судов в вопросах нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, но и рекомендовалось судам придавать широкой огласке судебные процессы по вопросам преследования граждан за критику, а виновных в ущемлении прав граждан в связи с критикой привлекать к уголовной ответственности.
В 1988 году в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР вводится новая глава 24.1 «Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан»[29]29
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.01.1988 № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1988, № 5, ст. 137.
[Закрыть], которая в апреле 1993 года меняет свое название на «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан»[30]30
Закон Российской Федерации от 28.04.1993 № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ, 03.06.1993, № 22, ст. 787.
[Закрыть].
Практически одновременно с этим, ранее действующий Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[31]31
Закон СССР от 02.11.1989 № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС СССР, 1989, № 22, ст. 416.
[Закрыть] утрачивает силу в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[32]32
Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 89, 12.05.1993.
[Закрыть], действовавшим вплоть до принятия в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
12 декабря 1993 года с принятием новой, ныне действующей Конституции Российской Федерации[33]33
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 04.07.2020.
[Закрыть] право граждан на обращение прямо закреплено в статье 33: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Также через обращения в государственные органы граждане России могут реализовать закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации право участвовать в управлении делами государства. Таким образом, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.
Особое внимание обращениям граждан решено уделить на высшем уровне, так в мае 1995 года в Администрации Президента Российской Федерации небольшой по численности Отдел писем и приема граждан был преобразован в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан[34]34
Указ Президента Российской Федерации от 22.05.1995 № 514 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 101, 26.05.1995.
[Закрыть], которое в феврале 2010 года преобразовано в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций[35]35
Указ Президента Российской Федерации от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.02.2010, № 8, ст. 838.
[Закрыть].
К обязанностям гражданского служащего, закрепленным в федеральном законодательстве, в июле 1995 года отнесено своевременное рассмотрение, включая принятие по ним решений, обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения[36]36
Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (статья 10) (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 31.07.1995, № 31, ст. 2990.
[Закрыть].
Развитию института обращений граждан в органы местного самоуправления послужило принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[37]37
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 26) (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.
[Закрыть], предусматривающего как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, так и обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривать обращения в 30-дневный срок и давать на них ответ по существу. С. Ю. Кабашов в своем исследовании отмечает, что к 1999 году в субъектах Российской Федерации было принято 38 региональных законов о порядке рассмотрения обращений граждан[38]38
Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие // – М.: Флинта: Наука, 2010. С. 156.
[Закрыть]. Вопросу обращений граждан в органы местного самоуправления уделена статья 32 в действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[39]39
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, № 202, 08.10.2003.
[Закрыть].
В июне 1996 года Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным в целях налаживания конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами, обеспечения более эффективного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина издается указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации»[40]40
Указ Президента Российской Федерации от 13.06.1996 № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.1996, № 25, ст. 2998.
[Закрыть], в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации образовывают комиссии по правам человека субъектов Российской Федерации, и таких комиссий было создано 63[41]41
См. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14.03.1997 № 209-р «Об образовании Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга, № 4/45, 23.04.1997.
[Закрыть]. Данные комиссии анализировали поступающие обращения граждан и содержащуюся в них информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обобщали ее и доводили до сведения главы субъекта Российской Федерации.
В апреле 1998 года издается Указ Президента Российской Федерации «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан»[42]42
Указ Президента Российской Федерации от 21.04.1998 № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» (утратил силу) // Российская газета, № 80, 24.04.1998.
[Закрыть], в соответствии с которым Правительство Российской Федерации создало отдел по работе с обращениями граждан, рассматривающий обращения в рамках выделенной компетенции.
Вопрос принятия федерального закона об обращениях граждан поднимался в Государственной Думе на всем протяжении 1996–2006 гг. Сначала депутатом В. И. Зоркальцевым, когда 15 ноября 1996 года Государственная Дума даже приняла соответствующий закон, который в последствии был отклонен Советом Федерации, доработан, но не подписан Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным с формулировками о противоречии закона нормам Конституции Российской Федерации и в связи наличием в тексте противоречий. Попытка преодоления вето Президента также не принесла успеха, и 21 декабря 1999 года Б. Н. Ельцин вновь отклонил закон.
Различными депутатами Государственной Думы, среди которых были К. В. Ветров, Б. А. Виноградов, Е. Ф. Лахова, А. Н. Хайруллин, в Государственную Думу вносились законопроекты о порядке рассмотрения обращений граждан, однако дальше рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы данные инициативы не проходили, и возвращались на доработку их инициаторам.
В начале 2006 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным (письмо от 30 января 2006 года № Пр-114) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[43]43
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 95, 05.05.2006.
[Закрыть]. В пояснительной записке к законопроекту № 263597–4 отмечено: «Законопроект содержит исчерпывающий перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности, обращения, содержащие вопросы, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан, повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы. В законопроекте устанавливается обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц рассматривать поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, принимать по ним необходимые решения, организовывать личный прием граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан. Обращения должны рассматриваться в установленные законопроектом сроки. Положения о сроках работы с обращениями граждан сформулированы таким образом, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица имели возможность самостоятельно сократить срок рассмотрения обращений, однако произвольное его увеличение без внесения изменений в федеральный закон неправомерно»[44]44
Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/263597-4 (дата доступа: 19.08.2020).
[Закрыть].
В своем заключении на законопроект (письмо от 8 декабря 2005 года № 3981п-П44), данном до внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации предложило увеличить срок рассмотрения обращений с предлагаемых законопроектом 15 дней до 30 дней, а в исключительных случаях – с предлагаемых законопроектом 30 дней до двух месяцев, поскольку именно эти сроки, как показывает практика, являются оптимальными и достаточными для наиболее полного рассмотрения обращения гражданина.
Правовое управление Государственной Думы в своем заключении (письмо от 6 марта 2006 года № 0228263597–4.241) к первому чтению помимо юридико-технических замечаний:
– обращало внимание на необходимость раскрыть в законе определения понятий «должностное лицо», «государственные органы», ввиду того, что указанные понятия для целей разных законов определяются по-разному;
– предлагало уточнить пункт 3 части 1 статьи 5 проекта, предусматривающий нерассмотрение обращений граждан, содержащих клевету, оскорбления и угрозы, поскольку определить, является ли то или иное высказывание клеветой, оскорблением или угрозой, может только суд;
– обращало внимание, что не у всех указанных органов есть «руководители». Так, например, в представительных органах государственной власти, представительных органах местного самоуправления существует должность «председатель», которая по объему полномочий не соответствует категории «руководитель»;
– предлагало уточнить положение статьи 4 законопроекта о том, что положения закона не распространяются на обращения граждан, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном не только федеральными законами, но и федеральными конституционными законами (например, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»);
– указывало на необходимость либо исключить порядок рассмотрения обращений в органы местного самоуправления из текста законопроекта, либо внести соответствующие изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[45]45
См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[Закрыть];
– указывало, что в законопроекте не содержится положений, определяющих, кто дает ответ на письменное обращение гражданина.
В заключении ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций указано: «Положительным моментом является то, что законопроектом четко регламентируется обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц объективно и своевременно рассматривать поступившие обращения граждан в соответствии с их компетенцией, принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан».
В заключении соисполнителя по законопроекту Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству отмечается: «Законопроект направлен на урегулирование правоотношений, возникающих в процессе реализации гражданами Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав на их коллективные и индивидуальные обращения в государственные органы. В настоящее время указанные правоотношения регулируются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII (с последующими изменениями и дополнениями) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». За время, прошедшее с момента внесения последних изменений и дополнений в названный Указ в 1988 году, он устарел, и в настоящее время его применение сопряжено с определенными трудностями. Предложенный федеральный закон направлен на учет изменений, произошедших за названный период в общественной жизни и в законодательстве, и будет служить улучшению механизма реализации прав и законных интересов граждан. Исходя из этого Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству концепцию законопроекта поддерживает».
При этом оба комитета Государственной Думы отметили необходимость доработки законопроекта ко второму чтению, и часть из их замечаний впоследствии была учтена.
После вступления в силу Закона № 59-ФЗ, изменения в него вносились нечасто: в 2010, 2013, 2014, 2015, 2017 и 2018 гг., и не являлись существенными.
