Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)"

Автор книги: С. Игнатов

Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах

1. Законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

2. Законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.

3. В случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений.

4. Если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

5. Если закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

1-2. Положения пунктом 1 и 2 комментируемой статьи определяют круг нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и законодательство РФ о референдумах соответственно. При этом понятие «законодательство» использовано в широком его понимании – им охватываются как законодательные, так и иные нормативные правовые акты.

Исходя из этих положений в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. № 5 о защите избирательных прав судам общей юрисдикции при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме предписано руководствоваться:

Конституцией РФ;

такими федеральными конституционными законами, как Закон о референдуме РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[73]73
  СЗ РФ, 2001, № 52, ч. I, ст. 4916.


[Закрыть];

такими федеральными законами, как комментируемый Закон, Закон о выборах Президента РФ, Закон о выборах депутатов Государственной Думы, Закон об организации органов власти субъектов РФ, Закон об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ, Закон о местном самоуправлении, Федеральный закон «О политических партиях», Закон о ГАС «Выборы»;

конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;

иными нормативными правовыми актами о выборах и референдумах, принимаемыми в России.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Как установлено в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[74]74
  РГ, 2003, 2 декабря, № 244.


[Закрыть]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[75]75
  СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.


[Закрыть]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[76]76
  СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.


[Закрыть]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

Как установлено в ст. 76 Конституции РФ: по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).

В части 4 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что вне пределов ведения России, совместного ведения России и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Согласно части 6 указанной статьи в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 этой статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Иными нормативными правовыми актами о выборах и референдуме, нежели законодательные акты, являются:

нормативные правовые акты федерального уровня, к которым относятся указы Президента РФ (те из них, которые имеют нормативный характер), постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты других ФОИВ, инструкции ЦИК России, издаваемые в соответствии с п. 13 ст. 21 комментируемого Закона;

нормативные правовые акты субъектов РФ, к которым согласно ст. 22 Закона об организации органов власти субъектов РФ относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) и акты высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ;

муниципальные правовые акты, в систему которых в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ) входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлена особенность действия во времени законов, определяющих порядок подготовки и проведения выборов, референдума субъекта РФ или местного референдума, и изменений к таким законам, в случае, если закон, изменения принимаются в период избирательной кампании соответствующих выборов, в период кампании соответствующего референдума: такие закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений. В Законе о референдуме РФ изложенная особенность непосредственно не закреплена, но, как представляется, с очевидностью подразумевается.

Изложенное правило является одной из гарантий, обеспечивающих принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме. Изменение в период избирательной кампании порядка подготовки и проведения выборов ведет к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов (см. напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 21 января 2003 г. по делу № 92-Г03-1[77]77
  СПС.


[Закрыть]).

Следует подчеркнуть, что в п. 3 комментируемой статьи не содержится ограничение на применение указанных законов и изменений в еще более поздние сроки. Так, например, Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ, внесшим изменения в ст. 35 комментируемого Закона, установлено, что положения указанной статьи в новой редакции применяются к выборам депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, назначенным по истечении 90 дней после дня вступления в силу указанного Закона.

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет правовую основу проведения выборов в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ в случаях отсутствия или недостаточности правовой регламентации таких выборов на уровне законодательства субъекта РФ, т. е. в случае, если срок полномочий ОГВ субъекта РФ, ОМСУ истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах отсутствует, а также в случае, если положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания судом недействующим (недействующими).

В указанных случаях выборы в ОГВ субъекта РФ, в ОМСУ в части положения (положений) закона субъекта РФ, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ. Такими иными федеральными законами являются, прежде всего, Закон об организации органов власти субъектов РФ и Закон о местном самоуправлении, а также Закон об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ (в соответствии с ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о местном самоуправлении является действующим в части, не противоречащей данному Закону, см. комментарий к ст. 83 Закона).

В пункте 4 комментируемой статьи также предусмотрено, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна выборы в ОГВ субъекта РФ, в ОМСУ проводятся в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует упомянуть действующий в настоящее время Указ Президента РФ от 30 мая 1997 г. № 535[78]78
  СЗ РФ, № 22, 1997, ст. 2572.


[Закрыть], в котором (в ред. Указа Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38[79]79
  СЗ РФ, 2011, № 4, ст. 572.


[Закрыть]) закреплены положения, обеспечивающие избирательные права военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы МЧС России, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры РФ и сотрудников Следственного комитета РФ.

5. В пункте 5 комментируемой статьи определена правовая основа проведения референдума субъекта РФ, местного референдума на случаи отсутствия или недостаточности правовой регламентации на уровне законодательства субъекта РФ проведения референдума соответствующего уровня, т. е. на случай, когда закон субъекта РФ о региональном или местном референдуме отсутствует, и на случай, когда положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим (недействующими).

В указанных случаях референдум субъекта РФ, местный референдум в части положения (положений) закона субъекта РФ, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ на участие в референдуме, т. е. Закона об организации органов власти субъектов РФ и Закона о местном самоуправлении.

Пункт 5 комментируемой статьи также предусматривает, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, референдум соответствующего уровня проводится в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует упомянуть Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. № 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам Законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики»[80]80
  СЗ РФ, 2002, № 50, ст. 4942.


[Закрыть], изданный в связи с обращением Избирательной комиссии Чеченской Республики (утратил силу с 19 октября 2003 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2003 г. № 1214 «Об Администрации Чеченской Республики»[81]81
  СЗ РФ, 2003, № 42, ст. 4051.


[Закрыть] с вступлением в должность избранного Президента Чеченской Республики и формированием органов исполнительной власти Чеченской Республики).

Статья 11¹. Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах

1. Если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления какого-либо события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события.

2. Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то соответственно последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события.

3. Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то первым днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события.

4. Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем через определенное количество дней после дня наступления какого-либо события, то данное действие может (должно) быть осуществлено в течение указанного в настоящем Федеральном законе количества дней. При этом первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления этого события, а последним – день, следующий за днем, в который истекает указанное количество дней.

1. В комментируемой статье установлены правила исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах. Данная статья включена в комментируемый Закона Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и содержит положения, в точности аналогичные тем, которые закреплены в ст. 91 Закона о референдуме РФ в отношении порядка исчисления сроков в названном Законе.

Как разъяснено в п. 26 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. № 5 о защите избирательных прав, комментируемой статьей предусмотрен порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, который отличается от правил, установленных главой 9 ГПК РФ; указанная норма определяет порядок исчисления сроков, связанных с применением законодательства о выборах и референдумах, и не распространяется на исчисление процессуальных сроков, в т. ч. на сроки обращения в суд, правила исчисления которых установлены статьями 107 и 108 данного Кодекса.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает правило исчисления срока в отношении «какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено со дня наступления какого-либо события»: первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события.

По правилам п. 1, а не п. 4 комментируемой статьи исчисляется, в частности, установленный в п. 2 ст. 78 комментируемого Закона и ч. 2 ст. 260 ГПК РФ срок для обжалования решения избирательной комиссии «в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения». Поэтому, например, если решение избирательной комиссии принято 24 января 2007 г., то этот день и является первым днем десятидневного срока для подачи в суд заявления об отмене решения избирательной комиссии о регистрации; последним днем для подачи заявления является 2 февраля 2007 г. (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 2 марта 2007 г. по делу № 37-Г07-1[82]82
  СПС.


[Закрыть]