Текст книги "Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки"

Автор книги: Леонид Смирнягин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 5 (всего у книги 5 страниц)

Увы, конкретный ход федерализации России складывается совсем иначе. Власти субъектов федерации прилагали множество усилий, чтобы присвоить себе полноту власти в регионе. Прежде всего речь идет о губернаторах, которые постоянно говорили Президенту: "Борис Николаевич, мы Ваши верные слуги, так что если надо что-то сделать в области, то обращайтесь прямо к нам, мы всё сделаем; только вот расширьте наши полномочия, чтобы работа наша была эффективнее". Во второй половине 1994 года состоялись, по моему счету, три решительные попытки губернаторов внести в проекты указов Президента дополнительные пункты, согласно которым в руки губернаторов передавались либо надзор за федеральной собственностью в регионе, либо координация федеральных служб. Все эти попытки были пресечены, притом третья (при подготовке известного указа 1996 г.) – лишь по счастливой случайности, в самый последний момент.

Губернаторское лобби лукавило здесь как минимум дважды. Во-первых, губернаторы вовсе не "верные слуги Президента"; немалая их доля была в скрытой оппозиции Президенту в поворотные моменты нашей новейшей истории. Главное же в том, что после 1996 года, когда все без исключения губернаторы стали выборными, они могут остаться "президентскими слугами" только в силу личной унии их с Б. Ельциным, который и вправду пользуется в губернаторской среде большим почтением. Во-вторых, как уже говорилось выше, полнота власти одного из уровней вообще не предусмотрена российской Конституцией, которая настаивает на разделении властей, в том числе и вертикальном, т.е. между федерацией, субъектом федерации, местным самоуправлением. Так что Президент просто не имел полномочий для такой передачи федеральных служащих и федерального имущества властям региона, которая привела бы к тому, что федеральный уровень оказался бы отрезанным от своих полномочий в регионах, превращающихся в удельные княжества.

Тем не менее сама идея "единоначалия" в регионе очень популярна даже среди московских политиков, в том числе и кремлевских. Все эти попытки губернаторского лобби прихватить что-то из федеральных полномочий или собственности воспринимаются в Москве если не с сочувствием, то с полным пониманием. Так что нам придется еще долго жить с этим парадоксом – если только выборы губернаторов не окажутся лекарством от подобных заблуждений.

Федерализм – ослабление государства?

Для многих россиян федерализация – это ослабление могучего государства, как, впрочем, и весь процесс разгосударствления, включающий и приватизацию, и демократизацию. Это очень стойкий предрассудок, сильно осложняющий демократизацию страны. Он питается древними традициями, восходящими к Московскому царству, которое устояло и расширилось только благодаря-де своей централизованности и мощи. За этим стоит и привычка жить в тоталитарной стране, и привычный страх перед всемогущей властью, который становится настолько неотъемлемой частью бытия, что его исчезновение может вызвать стресс. За этим и неверие в способность самостоятельно руководить своей повседневной общественной жизнью, и вера в то, что только сильная центральная власть способна укротить лихоимство и произвол местных начальников. Представление о государстве у большинства из нас, можно сказать, шумерское, и лишение государства любых (даже палаческих) функций воспринимается как утрата им важных символов власти.

В западных сочинениях о российском федерализме подобных предрассудков не встретишь. Не только специалистам, но и публицистам на Западе давно (наверное, со школы) очевидно, что федерализм есть весьма эффективный способ сплочения государства. Если оно большое, если его части сильно отличаются друг от друга и готовы конфликтовать друг с другом, нет ничего лучше, как учредить в нем федерализм. Федерализм даст каждой части требуемую самостоятельность ("сколько сможет проглотить"), и у нее исчезнут стимулы к выходу из страны – за исключением, конечно, честолюбия региональных руководителей, которым хотелось бы покрасоваться в ООН и разъезжать по заграницам под своим государственным флагом. Важно лишь, чтобы эта самостоятельность была достаточно широкой и чтобы каждая часть выигрывала от пребывания в федерации с помощью объединенных вооруженных сил (они заведомо больше, чем у одной части), единого крупного экономического пространства, совместной дипломатии или другиx вещей.

Увы, эти идеи из разряда азов еще не овладели, так сказать, массами в нашей стране. Подозрительность к федерализации не меньше, чем к приватизации или демократизации (как говорит президент Белоруссии А. Лукашенкo, – "российская дерьмократия"). Даже у тех, кто пишет о федерализме в сугубо научном стиле, нередко чувствуется эта затаенная озабоченность, – а не слишком ли все это рискованно?

Нет, не слишком. Слишком рискованно было бы оставаться унитарной страной накануне нового тысячелетия, перед лицом вызова, который брошен России историей. Для такой гигантской и разнообразной страны, как наша, для такой сложной территориальной структуры федерализм уже не роскошь, а императив – неизбежная форма существования.

Регионы платят налоги?

Есть у журналистов такая привычка – именовать правительство США «Вашингтоном», правительство России «Москвой», правительство Франции «Парижем» и т.п. Эта метафора давно стала привычной, и никому не придет в голову подумать, будто речь идет о конкретных городах, – скажем, о Лужкове, а не о Ельцине. Столь же ясно и то, что речь при этом не идет о французах или о русских вообще – нет, речь идет только о властях.

С той же метафоричностью журналисты принялись писать и о региональных проблемах России, но тут быстро и незаметно произошла сыгранная и крайне опасная подмена. Слова "регионы", "области" или "города" стали применяться как обозначения властей соответствующих уровней, однако при этом как бы само собой разумелось, что речь идет о самих регионах или городах как таковых. Сплошь и рядом наталкиваешься в прессе на сообщения о неких шагах местной администрации, о ее демаршах против федеральных властей, которые подаются так, словно речь идет не о чиновниках, а обо всем регионе, о его общественности в целом. "Регионы решительно выступили против...", "регионам далеко не безразлично...", "у регионов свои интересы..." – в каждом случае речь идет о протестах или интересах именно руководителей субъектов или городов, а читается это так, словно "решительно против" выступили все жители регионов.

Подобная подмена весьма опасна. Она подпитывает миф о том, будто региональные руководители располагают всей полнотой власти в регионе, будто только они представляют здесь государственную власть. Самое досадное для дела федерализма заблуждение состоит в том, что такая подмена позволяет культивировать мнение, будто в отношениях с федеральными властями поведение властей региональных адекватно отражает мнение самих граждан региона, как бы замещает его.

Метафора есть метафора, нелепо запрещать ее употребление. Но благо бы она воспринималась как метафора – так нет же, слово "регионы" постоянно истолковывают в буквальном смысле и видят за ним не только власти регионов, которых эта метафора и обозначает, а весь "региональный народ".

Не стоит смотреть на это как на пустяк, как на некий пуризм и придирки. Эта подмена была бы невозможна, если бы не отражала глубинных общественных предрассудков – покорности властям, "притерпелости", как сказал бы Е.Евтушенко, готовности видеть в своем губернаторе "отца родного" и т.п. Хуже того – она не только отражает эти предрассудки, но и питает их. Заодно она сеет немало серьезных недоразумений в политической жизни России.

Типичнейший пример – проблема федеральных налогов. Год за годом муссируются заявления отдельных региональных руководителей насчет того, что регион слишком много платит в Центр или получает из него меньше, чем отдает, что власти региона отказываются платить в федеральный бюджет и т.п. Стало и в самом деле привычным думать, будто это регионы платят налоги в федеральный бюджет, а не граждане и не организации, расположенные на территории региона.

Действительно. В мире есть страны, где налоговая система построена именно так: власти субъекта федерации собирают налоги всех типов, а потом определенную часть передают в "общий котел", на нужды федерации. Здесь вполне уместно говорить, что "регионы платят налоги". Однако у нас все построено совершенно иначе. Налоги всех видов собирают федеральные ведомства и уже потом распределяют их по бюджетам.

Но дело даже не столько в этом, как в том, что по самой своей сути федеральные налоги устанавливаются не на регионы, а на физических лиц и на организации, притом, как правило, вне всякой зависимости от того, где налогоплательщик размещается. Федеральные налоги платят граждане России, а не граждане N-ской области. Эти граждане – не региональные данники России, а ее собственные жители, и это они сами делят свое налоговое бремя на две или три части. В силу этого региональные власти вообще не вправе вмешиваться в отношения между федерацией и ее гражданами.

Здесь метафора "регионы" играет прямо-таки зловещую роль. Ее буквальное использование разъедает нашу федерацию не хуже, чем сепаратистские заявления каких-нибудь горе-политиков.

«Борьба» за права регионов

В завершение – несколько слов еще об одном предрассудке. Он не такой значительный, как перечисленные выше, но все же весьма примечателен.

Как для зарубежной, так и для отечественной литературы о российском федерализме типичен особый милитантный стиль. Отношения между федеральными властями и региональными, между Москвой и столицами субъектов воспринимаются как "борьба", как сражение, как непримиримое столкновение интересов. Особенно много такой боевитости в региональных публикациях, где Москве почти всегда приписывается зловещая роль источника неустанных козней. Благо бы такой тон был присущ только публицистике – нет, он господствует и в научной литературе.

Последнее весьма печально. Можно простить журналистам то, что они переносят на федералистскую тематику тот тон, который был типичен для советской журналистики (вспомните пресловутую "битву за урожай"). Но ученым это непростительно. Ведь федерализм по самой своей сути, это способ взаимодействия, а не арена вражды. Это вовсе не свод правил спортивного состязания – кто кого. Напротив, это, если хотите, то же свод правил, но правил взаимодействия. Это не способ победить в сражении, а способ избежать его и превратить сражение в сотрудничество.

Поэтому обсуждение проблем федерализма в тоне "борьбы" противоречит самому духу федерализма и выдает в авторе полное непонимание этого духа.

Заключение

Еще недавно можно было с уверенностью говорить, что именно на фронте федерализации реформирование нашего общества продвигается особенно быстро, и прежде всего потому, что мы избрали самый верный путь решения встречающихся на этом направлении задач – форсированную федерализацию государственного устройства. А сегодня многое свидетельствует о том, что началось торможение позитивных процессов, нарастают серьезные трудности, связанные с федерализмом, и возникают общественные процессы весьма тревожного свойства.

Причин здесь несколько, они порождены не только негативными сторонами нашего развития, но и позитивными. По-видимому, федерализация набрала такой высокий темп, что общество не успевает приспособиться к новым формам государственности. Политическая независимость регионов, законотворчество их представительных органов, растущая финансово-экономическая активность их властей – все это развивается, из-за высокой скорости федерализации, без должного законодательного оформления, во многом стихийно, а потому порою уродливо. В нашей государственности назревают серьезные перекосы, которые, если их оставить без внимания, могут застыть, превратиться в норму, угрожая нашему государству перерождением в такие формы, которые весьма далеки от конституционных. Вдобавок к этому в самой территориальной структуре нашей страны набирают темп процессы все большего расхождения регионов друг от друга, притом не только по социально-экономическим параметрам, но даже по самому укладу общественной жизни.

Между тем для нашей страны проблемы регионального развития имеют особое значение. В России пренебрегать ими нельзя, она слишком для этого велика, слишком разнообразны ее регионы. Недаром Россию иногда называют "страной регионов". На базе их многообразия возникает глубокое территориальное разделение труда. Оно дает громадную экономию ресурсов, если каждый район производит не всю гамму необходимых ему товаров, а только те, которые именно в нем можно производить с наименьшими издержками. Тогда между регионами возникают активные торговые связи, и это дает, помимо чисто экономического, большой политический эффект: страна, пронизанная подобными связями, оказывается особенно прочной, потому что все районы зависят друг от друга и заинтересованы в подобном единстве, потому что оно дает им весомую экономию ресурсов.

Вот почему разнообразие регионов становится залогом их единства. Одинаковым районам необязательно находиться в одном и том же государстве: все, что есть у одного, есть и у другого, и у них нет нужды взаимодействовать друг с другом.

Россия издавна отличалась особо глубоким территориальным разделением труда. В СССР оно получило особенно большое, развитие. Именно это во многом и уберегло Россию от распада в критические годы, потому что ни один ее регион или даже группа соседствующих регионов не могли существовать изолированно от других.

К сожалению, этот процесс зашел у нас слишком далеко. Он породил большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать приемлемым, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевые доходы, спад производства, безработица, младенческая смертность или душевая Обеспеченность расходами госбюджета.

Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания – одно из фундаментальных прав гражданина.

В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно возросли, сегодня они достигли нетерпимо высокого уровня.

Хуже того, по-прежнему не изжиты, а лишь усугубляются исторически сложившиеся разрывы в общественной ткани России, из-за которых разные районы живут как бы в разных эпохах: одни уже в так называемой "постиндустриальной" эпохе и мало отличаются от передовых регионов развитых стран Запада, а другие находятся еще в доиндустриальной стадии, с архаичными общественными отношениями.

История учит, что страны, где образуются такие разрывы, неизбежно оказываются перед лицом угрозы распада. Яркий пример – США середины прошлого века, где рабовладельческий Юг решил отделиться от страны, в которой развивался капитализм, и ей пришлось пройти через страшную гражданскую войну, чтобы сохранить свою целостность.

Поэтому мы должны с полной серьезностью отнестись к этим тревожным тенденциям в нашем развитии, принять все меры к тому, чтобы остановить их, повернуть вспять. Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать.

Есть еще один фактор, который делает ее особо актуальной. Мы стоим на пороге экономического роста. Мировой опыт показывает, что экономический рост неминуемо ведет к нарастанию диспропорций в структуре общества, в том числе в территориальной структуре. Значит, нам предстоит столкнуться с тем, что межрегиональные диспропорции, и без того большие в нашей стране, в ближайшем будущем начнут усугубляться еще более. А ведь социальные процессы, особенно территориальные, обладают большой инерционностью. Раз начавшись, они с большим трудом поддаются корректирующему воздействию. Поэтому надо с особым вниманием следить за первыми признаками их роста и принимать меры по такой корректировке как можно раньше.

Можно без преувеличения сказать, что от решения этой проблемы зависит судьба всех реформ в России. Ее невозможно реформировать по частям, продвигаясь прежде всего там, где реформы идут легче всего, и откладывая "на потом" реформирование наиболее отставших регионов. Из-за этого формационные различия между разными частями страны, и без того тревожные, приобретут характер, несовместимый для единого государства. Именно с такими процессами связана больше всего чеченская трагедия, в которой история столкнула народы, во многом разные по своим системам ценностей.

Уже сегодня легко увидеть, что реформы продвигаются по стране весьма неравномерно, отражая территориальную неравномерность самого общества. Одним регионам реформы дали позитивный импульс, сулили большие выгоды, а других поставили в тяжелейшие условия из-за специализации на отраслях, которые в рыночных условиях пришли в упадок.

По-разному распределился и груз реформ. Взять хотя бы эти злосчастные неплатежи. Анализ показывает, что некоторые регионы страдают от них особенно сильно, тогда как другим удается обойтись небольшими потерями.

Для того, чтобы сделать неровную дорогу ровной, нужно положить на нее асфальт тоже неровно: там, где рытвины – больше, а где ухабы – меньше. Так и в региональной проблематике. Для того, чтобы способствовать выравниванию регионов, нужно разное воздействие на них. Иными словами, необходимо дифференцировать региональную политику федерации, прежде всего в части взаимоотношения федеральных и региональных властей.

Проблема такой дифференциации живо обсуждается во властных структурах федерации. Есть согласие в том, что основой этой дифференциации должен стать уровень реформированности общественной жизни в данном регионе, а также эффективность деятельности региональных властей в этой области. Однако нет согласия в том, каким регионам должна помогать федерация в первую очередь – передовым или отсталым?

У каждой точки зрения есть свои веские аргументы. Сторонники помощи передовым регионам указывают на то, что такая помощь гораздо быстрее и полнее даст свой эффект, тогда как помощь отсталым регионам, не обладающим способностью эффективно использовать ее, может обернуться пустой тратой средств (чем-то вроде помощи умиравшим колхозам). Ускорив темпы своего развития благодаря вложениям именно в передовые регионы, страна сможет впоследствии полнее помочь и отставшим регионам.

На мой взгляд, более весомы аргументы тех, кто ратует за помощь слабым. В таких регионах находится под спудом громадный неиспользованный потенциал, и его подключение к общественному развитию может дать эффект, вполне сравнимый с тем, которого можно ждать от вложений в самые развитые районы (хотя и в более долгой перспективе). Главное же в том, что, как уже говорилось, диспропорции между регионами России так велики, что их дальнейшее наращивание просто недопустимо, – хотя бы с точки зрения национальной безопасности. Между тем упор на помощь сильным неминуемо приведет к росту таких диспропорций. Другое дело, что помощь слабым регионам должна находиться под строжайшим контролем за ее эффективностью, потому что опасность пустой траты денег тут и в самом деле очень велика.

Компромиссом может стать чисто политическое решение. Его подсказывает наша конституция, ее 71-я, 72-я и 73-я статьи, в которых говорится о распределении полномочий между федеральными и региональными властями. В статье 72 изложены совместные полномочия, которые предстоит распределять между этими ветвями власти. Здесь для федеральных властей заключены немалые и вполне конституционные отношения для дифференциации своих отношений с властями регионов. Если власти региона нацелены на реформы и успешно действуют в этом направлении, то они не нуждаются в опеке или жестком контроле со стороны властей федеральных. Здесь федерация может пойти на то, чтобы свести свою активность в регионе к минимуму и передать властям региона всю инициативу в проведении реформ. Если же руководство региона не справляется с задачей или, хуже того, явно тормозит реформы сознательно, то федеральным властям следует максимально наращивать свою активность в таком регионе, брать на себя всю инициативу в реформировании общества.

Это не означает, что в передовых регионах федеральная власть устраняется от деятельности в рамках совместных полномочий, просто формы федерального участия в такой деятельности должны быть изменены. Прежде всего, инициатива здесь должна перейти к властям субъекта РФ, а федеральная власть сведет свое участие к пассивной роли помощника, да и то лишь в том случае, если власти субъекта высказывают свою нужду в такой помощи. Например, федерация может оказывать региону широкую помощь в переобучении кадров, строительстве дорог общенационального значения, расширении банковской инфраструктуры и т.п. Весьма плодотворным может оказаться сотрудничество двух ветвей власти на паритетных началах в финансировании крупных проектов, поднять которые регион не сможет в одиночку.

Кроме того, федеральная власть должна контролировать ход дел в этой области и вмешиваться в него каждый раз, когда он перестает отвечать интересам реформирования страны. Для этого нужно продумать и создать специализированные органы федеральной власти, которые работали бы в тесном контакте с властями регионов, чтобы такой контроль не выливался в примитивный надзор, а носил конструктивный характер.

В отсталых регионах наращивание активности федеральной власти – это жесткий контроль за тем, как расходуются федеральные средства, передаваемые в бюджеты регионов. Подобный контроль необходим, разумеется, во всех регионах России, но тут он должен принимать, так сказать, категорические формы. По-видимому, в тех субъектах федерации, чей бюджет более чем на 75% зависит от трансфертов из федерального бюджета, пора, на мой взгляд, вводить федеральное управление региональным бюджетом. Такое управление нужно нацеливать и на рациональное использование федеральных средств, и на постепенное сокращение зависимости регионального бюджета от федеральных "вливаний".

Второе направление – федеральные программы регионального развития, нацеленные на реструктуризацию экономики конкретного региона. Мы уже сейчас имеем такие программы, их число уже подходит к четырем десяткам. Однако они крайне плохо обеспечены бюджетным финансированием, играют в основном роль координации других федеральных программ, осуществляемых в данном регионе, а порою носят и вовсе декларативный характер. Подобные программы должны иметь свою собственную строку в федеральном бюджете. Средства на это можно выкроить за счет существенного сокращения трансфертов, система которых вызывает вполне справедливую критику из-за ее формальности, низкой эффективности и бесконтрольности. Региональную программу в каждом из таких отсталых регионов должна вести федеральная комиссия, не зависимая от региональных властей. Цели этой комиссии определяют федеральные власти – те, которые и дают средства на ее деятельность.

Наконец, третье направление – это кардинальная активизация федеральных ведомств в регионах через их филиалы. Если в передовых регионах им предстоит сокращать эту деятельность, то здесь, наоборот, развертывать как можно шире. В соответствии с этим должны быть перераспределены региональные приоритеты в расходах каждого федерального ведомства, имеющего региональную сеть филиалов.

Мне кажется, что если подобные меры не будут приняты в самое ближайшее время, то уже в текущем году придется говорить о кризисе российского федерализма.

И все же многое позволяет надеяться на то, что федерализм в России победит, и притом достаточно скоро. Прежде всего, он слишком нужен этой стране, и если демократия в ней будет развиваться, без внедрения федерализма не обойтись. Темпы политических перемен в России поразительно высоки, и она решает за год-два такие головоломные проблемы, на которые другим странам требовались поколения. Конечно, здесь не обходится без усвоения чужого опыта (Швейцария-то или США шли по целине), но вряд ли все дело в этом. Скорее, дело в том, что политические сюжеты в России строятся на редкость поучительно, а учеников, как оказалось, здесь не занимать стать.