Текст книги "Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки"

Автор книги: Леонид Смирнягин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 4 (всего у книги 5 страниц)

Все это весьма радует именно так, от противоречий через дискуссии к компромиссам – и должно идти врастание смысла конституции в реальную жизнь. Конституционный процесс развивается только таким образом – не в диссертациях ученых, а в преодолений реальных жизненных противоречий.

Однако решение противоречия явно затягивается, споры становятся все горячее и горячее. Со временем это порождает уже не искры, а снопы огня, которые опасны для целостности России. Противоречия давно уже выплеснулись за тюменские пределы. Еще в 1994 году власти Таймырского округа, опираясь на мощную поддержку Норильского комбината, начали активную борьбу за присоединение анклава Норильска к округу. Здесь противоречие быстро перешло в конфликт, в который был втянут и коллектив комбината, и его руководство. В дело решительно вмешалась Администрация Президента, подключилось правительство России. Сходные процессы начинают вызревать в Эвенкийском округе, где активно идут разведочные работы на нефть и куда заходит, очевидно, алмазоносная провинция из Якутии.

Таймырский случай заслуживает того, чтобы сказать о нем подробнее. Это ледяная пустыня, по которой кочуют около десяти тысяч человек, да еще 35 тыс. живут в столице – Дудинке. Округ как нельзя лучше соответствует идее охраны прав малых народов: территория с пол-Европы отдана крайне малочисленным группам вроде нганасан для того, чтобы они могли культивировать свой традиционный образ жизни без помех со стороны цивилизации. Именно по этим соображениям то место, которое оказалось нужным "Большой Земле", решили вырезать из округа и подчинить краю напрямую. Получилось вроде идеи национального признака в федерализме, только навыворот: не народности были оконтурены национальным районом, а в национальном округе был вырезан район с промышленным освоением.

И вот дума округа выносит одностороннее решение: присоединить вырезанный эксклав Красноярского края к округу. Решение настолько вопиюще антиконституционное, что просто не верится, что под этим нет оснований. Ведь налицо нарушение и статьи 66 (о необходимости решать споры между вмещающим и вмещённым субъектами только полюбовно), и 67 (о неприкосновенности границ между субъектами для любого из них в одностороннем порядке). К тому же всё это выглядело как попытка руководства всемогущего комбината превратиться в субъект федерации (ведь кроме него в округе нет ни одного предприятия, не связанного с комбинатом, а население Норильска в пять раз больше населения округа). Мировая практика показывает, что такие вещи, как совпадение административной единицы с предприятием, приводят к ужасным социальным перекосам, потому что рабочие оказываются в залоге у промышленников. Наконец, Красноярский край тут же станет дотационным, потянет соки из федерации, уменьшит долю других, тогда как новый Таймырский округ раздуется в бюджетном плане до чудовищной обеспеченности.

На самом деле у Таймырской Думы были свои резоны, притом весьма серьезные. Разберем (и оспорим) эти резоны один за другим:

1) Указ 1953 г. О вырезке Норильска из округа неправомерен, так как он выносился Президиумом Верховного Совета СССР, а не самим Верховным Советом, как было положено по тому времени. Но ведь так можно оспорить множество фактов, которые составляют сегодня непреложный костяк нашей жизни, доставшись нам от большевистского прошлого в "недооформленном" виде. Слишком большое время никто не оспаривал правомочности этого указа. Слишком долго Госкомстат относил Норильск в край, не плюсуя его к округу;

2) Норильский промрайон – эксклав, а потому не имеет права на существование. Это не так. Калининградская область тоже эксклав, но никто на государственном уровне не подвергает сомнению право России считать ее принадлежащей к РФ. Эксклавов вообще немало в этом мире, хотя их несоизмеримо меньше, чем обычных случаев. Словом, это не аргумент;

3) Указ был "лагерным", его издавали для облегчения организации сталинских лагерей, и позорно следовать ему сегодня. Это слишком эмоционально, чтобы быть аргументом в столь серьёзном вопросе. Лагерный душок имеют множество постановлений советской власти, и если начать их пересмотр сегодня, то хаос усугубится непозволительно;

4) Указ не предусматривал землеотвода, документов на сей счёт не сохранилось, а потому Норильск входил в край не территориально, а только административно. Это опять швейковский пример. Не надо путать Норильск с городом закрытого типа. Действительно, землеотводные материалы погибли в пожаре, но отвод делался еще несколько раз, есть много карт, есть документы с описанием границ. Несомненно, что это граница между субъектами.

Сейчас норильский конфликт несколько притух, но под его пеплом тлеет немало углей. Он показывает, что тюменский кризис отнюдь не единичен и что вполне уместно говорить о проблеме округов в целом – говорить и искать для нее принципиальные решения.

Чаще всего обсуждаются пять решений:

1) отменить округа, влить их в состав соответствующих субъектов и забыть об этом как о страшном сне. Ведь они, как правило, не обладают полноценным социумом, так как зиждутся на освоении ресурсов. К тому же их создавали для охраны прав народностей Севера, а теперь в них живёт полно русских и прочих приезжих, так что коренные жители в меньшинстве, Нередко приезжих из-за рубежа (хоть и ближнего) становится четверть-треть, и такому населению девять независимость – просто грех с точки зрения национальной безопасности (к тому же многие из округов пограничные...);

2) отделить округа и создать из них полноценные субъекты безо всякого вхождения. Ведь многие из них очень крупные, по населению или по потенциалу. Это тоже кардинально, проблема исчезнет навсегда;

3) подчинить округа напрямую федерации. Примерно так решена проблема в Канаде, где Юкон и Северо-Западные территории не являются провинциями и ни в какую из них не входят. Это вполне соответствует идее защиты малых народов (прямо по статье 71 в);

4) культурное правительство – идея красноярского представителя президента Ю.Н.Москвича, усвоенная им из опыта Бельгии. Речь идет о том, что северные народы могут получить право на расходование определенной части бюджета, чтобы поддержать именно эти народы. Для расходования можно создать власти, которые будут выбирать только северные народы, и заниматься они будут в основном культурной работой. Это решает и проблему диаспоры: избирают все представители хантов или эвенков, в том числе и живущие за пределами округа. Тем самым пресловутый национальный вопрос "детерриториализуется", что очень важно с точки зрения федерализма;

5) административные районы, как в Омской области для немцев. Такими узкими рамками можно гораздо точнее оконтурить реальное расселение народности, а потом приписать к этой территории те права, которые должны получить эти народности.

На самом деле есть и шестой путь – применение всех этих путей одновременно. Ведь главное, что бросается в глаза, – это крайняя разнокалиберность округов. Тут и гигантские, вроде Ханты-Мансийского, и крошечные округа вроде Агинского. В этом свете разумнее было бы подходить к каждому округу дифференцирование или, на худой конец, разбить их на несколько групп, объединив в каждой схожие округа и предложив для каждой свое решение.

Подобные группы могли бы выглядеть так. Крупнейшие округа – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий уже прошли долгий путь переговоров с областным руководством, тут нажит большой задел. Его вполне можно использовать для договорного сосуществования округов и области. Основой должно стать разделение полномочий между властями трех единиц, чтобы в каждой точке "большой" области эти власти занимались разными делами, а дублировали друг друга. При этом нужно сохранить нынешнюю структуру платы за недра. Стоит напомнить, что сейчас "роялти", то есть плата за недра, идет на 40% в федерацию и по 30% имеют округ и местная власть; как видим, область тут вообще не поименована, но ей федерация от своей доли отдает половину, то есть 20%.

Бурятские округа целесообразнее всего вообще ликвидировать, то есть растворить их во вмещающих Иркутской и Читинской областях Практика последних лет показала, что налоговая база этих крошечных округов настолько мала, что государственные власти округов оказываются просто бессильными решать сколько-нибудь серьезные проблемы собственными силами. Они решающим образом зависят не только от федеральных денег, но и от всесторонней помощи вмещающих областей. В самих округах есть сильные настроения в пользу такого решения. Необходимо, однако, соблюсти при этом два условия. Во-первых. Нужно закрепить за вмещающей областью тот поток финансовых средств, которые шли округам из федерального бюджета, со встречным обязательством расходовать эти средства только на бурятские проблемы. Во-вторых Буряты, живущие в областях, должны получить культурную автономию "а-ля-Москвич" (см. выше)

Эвенкийскому и Таймырскому округам предстоит, по-видимому, еще долго находиться в административном составе Красноярского края. Потому что их социально-экономическая жизнь слишком сильно зависит от южных красноярских баз. Если же в них начнет развертываться добыча полезных ископаемых и среда обитания малых народов Севера окажется под угрозой, округа можно передать в прямое подчинение федерации Этого может и не понадобиться, если властям округов и области удастся найти взаимоприемлемый вариант сосуществования.

Именно такой вариант был уже найден в Архангельской области, власти которой заключили специальный договор с властями Ненецкого округа еще в 1992 году. Несмотря на быстрое развертывание геолого-поисковых и разведочных работ в округе, притом работ весьма успешных, власти остались в добрых отношениях, и договор эффективно действует. Примерно то же можно сказать и о Корякском округе, который постоянно и очень сильно зависит от вмещающей Камчатской области, притом власти последней практически беспрекословно помогают округу, хотя ничуть не обязаны делать это. Очевидно, в этих случаях положение вообще не нуждается в изменениях.

Подобное дифференцированное решение имеет два преимущества. Во-первых, оно нацелено на то, чтобы минимизировать изменения в статус-кво и сохранить нынешнее положение там и настолько, где и насколько это представляется хотя бы терпимым. Во-вторых здесь можно было бы обойтись без поправки к Конституции РФ Если удастся истолковать статью 69 достаточно широко, то все предлагаемые изменения могут предстать как воплощение "заветов" этой статьи решать проблему силами ее непосредственных участников. Даже в случае с "растворением" бурятских округов дело может выглядеть так, что формально бурятские округа остаются – хотя бы как адрес для получения федеральных бюджетных средств. А ведь боязнь вносить поправки в нашу юную конституцию – едва ли не главное препятствие для радикального разрешения проблемы "матрешек", и если нужду в такой поправке удастся обойти, то мы вырвемся на тот стратегический простор, где решение может оказаться весьма простым и безбоязненным – как для непосредственных участников, так и для всей России.

Глава третья. Предрассудки

Наш федерализм и стар, и молод. Молод потому, что его реальная жизнь только начинается. Стар же потому, что формально страна уже несколько десятилетий живет в качестве государства федеративного. Из-за этого противоречия в нашей культуре сформировалась целая группа предрассудков относительно федерализма или окружающих его проблем и явлений. Эти предрассудки особо живучи именно из-за этого наследия формального федерализма: многие граждане и вправду думают, что нажитый ими опыт жизни в РСФСР – это и есть жизнь в федеративном устройстве, и все, что они помнят об этом сугубо унитарном государственном образовании, легко связывается ими с термином «федерализм». Еще больше предрассудков у тех западных исследователей, которые пишут о российском федерализме. И если российскому гражданину такие предрассудки в известной мере простительны (все же неспециалисты...), то ученых, которые специально исследуют эту проблему, вряд ли можно извинить, – тем более что многие из таких предрассудков выглядят порой просто комично. Как правило, они имеют два источника – легкомысленный перенос традиций западного федерализма на нашу почву и покорное следование в русле сложившихся в западной советологии стереотипов, притом даже тех, которые, казалось бы, должны были давно разрушиться из-за разительных перемен в политической жизни России.

Ниже предлагается своего рода коллекция таких предрассудков, типических как для российской общественности, так и для западных ученых и публицистов.

«Национальный гвоздь» российского федерализма

В западных сочинениях о российском федерализме постоянно наталкиваешься на твердое убеждение авторов в том, что главная проблема федерализма в России – это национальный вопрос. В подъеме националистических движений видят главную угрозу целостности России, в стремлениях центральной власти противостоять таким тенденциям – угрозу гражданской войны.

Это не так. Национальный вопрос уже не занимает в российской жизни того места, который он занимал в СССР, он не может претендовать на то, чтобы быть главной проблемой политической жизни современной России.

В нашей нынешней государственности национальный признак присутствует, но уже не тотально: нацобразования охватывают половину территории страны, однако на них приходится лишь 23% населения. Уже на этом основании можно утверждать, что для России нет фатальной неизбежности последовать за СССР к распаду. К тому же национальный признак в России сильно потускнел по сравнению с той силой, которой он обладал в СССР. Если в СССР доля русских была чуть больше половины, то в России, по данным переписи 1989 г., уже 83% – и это этнически, а по признаку первого языка их стало почти 90%. Более того, русские составляют большинство в самих республиках (кроме некоторых северокавказских). Наконец, контуры республик перестали отражать расселение нерусских наций с достаточной точностью. Сегодня немногим менее половины членов титульных наций живут в пределах "своих" республик, а в иных случаях (например, татары) – "подавляющее меньшинство". Между тем именно к республикам приурочены культурные права титульных наций, в связи с чем реализация этих прав за пределами республик (например, обучение детей на родном языке) наталкивается на большие трудности за пределами республик. Получается, что именно из-за существования таких республик значительная часть титульной нации испытывает стихийную дискриминацию.

Так что, если национальному вопросу и предстоит развиваться в нашей стране, то скорее всего в сторону постепенного снижения его остроты и приоритетности среди "головных болей" государственных властей и российской общественности.

Перспективы распада России

В подавляющем большинстве западных сочинений о современной России непременно и с большим пылом обсуждаются перспективы дезинтеграции страны. Создается впечатление, что вопросы распада – это единственное, что еще может заинтересовать западного читателя, который сильно переутомился от русских новостей на рубеже 80-х и 90-х годов и теперь способен возродить свое внимание к ним только под воздействием таких душераздирающих «страшилок», как распад России по примеру СССР.

Хозяйственники против политиков

Есть в России особый род тяжелых социально-психологических предрассудков, которые .окружают эту проблематику в нашей политической культуре. Это негативное отношение граждан к политической жизни, часто перерастающее в демонстративное отвращение. У нас широко принято гордиться «аполитичностью», а для интеллигенции и вовсе «власть отвратительна, как руки брадобрея». Словом, общество не любит заниматься политикой – не то чтобы ленится, просто культурные установки таковы. Это создает хорошую почву для произвола, для захвата политики людьми случайными или корыстными, а сама демократия оказывается как бы излишней. Причина тут в некоем недоразумении. Политикой у нас принято считать только борьбу за власть и связанные с этим интриги. Энциклопедические российские словари определяют сам политику как «сферу деятельности... ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти» (Иллюстрированный энциклопедический словарь, 1995, стр. 545). Лишь как бы «во-вторых» речь идет о том, что политика это «участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности». Между тем европейские энциклопедии отражают это «во-вторых» в качестве «во-первых», а российский милитантный подход к политике как к арене неустанной борьбы классов или честолюбцев совершенно чужд европейской культуре. Поэтому в Европе гражданин, даже если он чурается политики, всегда чувствует некое давление общественных традиций, заставляющих его все-таки вникать в политическую жизнь страны. У нас же тот, кому власть не нужна, может быть в стороне от политики и даже гордиться этим как свидетельством отсутствия у него неких грязных помыслов.

Увы, такие настроения бытуют не только вне власти, но и среди ее главных представителей. Первые лица регионов, особенно неавтономий, – в большинстве своем все еще типичные хозяйственники брежневской поры, и самостоятельность им нужна только для того, чтобы распоряжаться ресурсами региона или эффективнее выбивать их у Центра из общей казны. Они по-прежнему мыслят и действуют так, будто не граждане и заводы региона, а сам регион в их лице является субъектом экономической жизни страны. Мне довелось встречаться со многими из них за время многочисленных и долгих странствий моих по России, и большинство из них с некоторой даже бравадой заверяли, что политика-де – это московские заботы, а они должны думать о хозяйстве, о людях – об урожае, о подготовке к зиме... Увы, настоящих политиков среди них мало – политиков, которые оказались бы способны стать проводниками подлинного федерализма, активными строителями новой российской государственности. Политический профессионализм вообще быстро тает за московской околицей, и это настоящее бедствие для перспектив федерализма в России.

Правда, есть среди глав субъектов настоящие политики, притом не только М.Шаймиев или другие президенты республик, но и некоторые главы областей или краев. Никто не усомнится, что именно политиками являются Строев, Россель или Наздратенко. Важно и то, что число губернаторов-политиков неуклонно растет. Однако вряд ли можно сомневаться в том, что большинство региональных государственных лидеров – это по-прежнему хозяйственники. Даже если кое-кто из них понимает важность чисто политических навыков, все равно стародавняя российская традиция заставляет их старательно воплощать этот архаический образ отца родного, рачительного Хозяина, который думает только о делах своего края, а политику презирает как дела московские, далекие от реальной жизни граждан.

Мне не раз доводилось слышать, как какой-нибудь губернатор, играя в регионального "отца родного", говорит: "Борис Николаевич, я ведь хозяйственник, а не политик, мне главное – не интриги, а чтобы люди были одеты-обуты". Так и хотелось встрять в разговор и сказать: да оставьте вы своих граждан в покое, сами они оденутся-обуются, вы лучше подумайте, как им для этого создать хорошие условия, да притом политическими средствами.

Казалось бы, в рыночной экономике нет места таким патриархальным традициям, потому что в реальности "отец родной" уже не всевластен, хозяйство на две трети негосударственное, а граждане способны сами о себе позаботиться, так что их может даже покоробить обращение с ними словно с детьми малыми. Однако немалую популярность фигуре губернатора-хозяйственника придал московский мэр Ю. Лужков. Знаменитая кепка; по телевизору – все время на стройках или в больших залах и почти никогда в кабинете; бурно растущий и хорошеющий на глазах город – чем не реклама того, что избирать в губернаторы или мэры надо именно хозяйственника? А ведь его пребывание на посту мэра действительно сопровождалось разительными переменами Москвы – и ее облика, и уровня жизни, и деловой активности. Мэру было угодно подавать это как следствие его сугубо хозяйственных усилий, своего управленческого таланта. Между тем нужно совсем немного внимания, чтобы обнаружить: московский мэр добился успехов прежде всего интенсивнейшей политической деятельностью, в которой выказал большой талант и разносторонние дарования, в том числе и лукавство, с которым он так умело маскирует политика всероссийского масштаба под бодрого, политически простодушного хозяйственника в пресловутой кепочке...

Было время, когда подобный имидж был вполне оправдан. Пока чисто политические судьбы страны решались почти полностью в одной Москве, на всероссийском уровне, главное, что требовалось от региональных властей, – это держать корабль на плаву. Для этого губернатору надо было быть прежде всего хозяйственником; политические амбиции чаще настораживали Кремль, чем радовали. Но уже давно наступил совсем иной период. От избранных губернаторов требуется именно политическая деятельность – сначала, может быть, не как главная их стезя, но все же достаточно важная, чтобы для движения по ней требовались качества именно политические.

Увы, на губернаторских выборах 1996-1997 годов страна снова предпочла выбирать пресловутых "хозяйственников", а не политиков, избиратели судили о кандидатах прежде всего по их "хозяйственническим" качествам, а не политическим. Более того, выборы оказались на редкость деидеологизированными, а заодно и деполитизированными. Ротации кадров не получилось – даже при том, что совершилась достаточно резкая ротация персон.

Определенная вина в этом лежит и на самих политиках, на аналитиках, на средствах массовой информации. Общественное мнение страны оказалось неподготовленным к тому, чтобы воспринять выборы губернаторов как преддверие больших перемен – на этот раз не в России "вообще", а в конкретных регионах. Не осознало оно и то, что с выборами губернаторов, с их уходом из пресловутой президентской вертикали завершается процесс оформления независимости субъектов федерации – той независимости, которая позволительна в федеративных рамках (а рамки эти очень широки). В потенциале регионы могут теперь сильно разойтись друг 'с другом по структуре местного законодательства, по административным условиям хозяйствования, по самой политической и даже культурной атмосфере. Если раньше все это было во многом предопределено политическим развитием общероссийского уровня, то теперь многое будет зависеть от того, каким путем пойдет развитие каждого отдельно взятого региона. Готовы ли к этому жители региона? Готовы ли они к тому, что им придется самим решать основные вопросы своей повседневной жизни, не оглядываясь на Москву? Понимают ли, что ныне губернатор ответственен не перед Москвой, а перед ними самими? Наверное, понимают, наверное, готовы, – но вот в достаточной ли степени? Увы, выборы губернаторов, где предпочтение получили именно хозяйственники, говорят об обратном.

Может быть, было бы преувеличением говорить, что страна вступает в новый этап своего развития политически неподготовленной, но если это и преувеличение, то, к сожалению, небольшое. Кто знает, не придется ли откладывать этот процесс внедрения реальных реформ на региональном уровне до следующего тура губернаторских выборов, – а тем самым и до президентских...

Федерализация снизу или сверху

В чем особенно сильно расходятся предрассудки насчет федерализма внутри России и за ее пределами, так это в том, что именно питает федерализацию в нашей стране – давление снизу или желание центральных властей.

Для зарубежных исследователей или журналистов картина выглядит примерно так. В российских регионах нарастает возмущение общественности диктатом Москвы, регионы требуют дать им больше прав для руководства собственной жизнью. Однако центральные власти в Москве всеми силами стараются этих прав не дать – самим, мол, пригодятся; и вообще – кто же делится властью добровольно? Дело решает слабость центральных властей и глупость центральных руководителей. Поэтому главное внимание устремлено на те события политической жизни России, которые иллюстрируют эту отчаянную борьбу регионов за свои права и это отчаянное нежелание центральных властей такими правами поделиться. Излюбленные новости с фронтов подобных сражений – новый факт завоевания тем или иным регионом своих прав. Которое непременно воспринимается как очередное поражение Кремля или Белого дома. Именно в таком ракурсе смотрят обычно на восемь региональных ассоциаций, значение которых обычно сильно преувеличивают, видя в них грозные объединения субъектов для борьбы против всевластия Москвы.

Все это крайне далеко от реальности – "с точностью до наоборот". Федерализация в России развертывается сверху вниз, при пассивности региональной общественности. А иногда и при сопротивлении региональных лидеров.

Не проходит прежде всего главный довод . сторонников "федерализации снизу" ("кто же отдает власть добровольно?"). Нынешнее руководство страны и в самом деле добровольно отдает властные рычаги. Именно такой передачей власти является и общая демократизация жизни страны, и приватизация, в ходе которой государство рассталось с громадной собственностью, и деидеологизация, то есть расставание с монопольным "правом" государства диктовать гражданам, как им думать и о чем не думать. Таков уж был смысл всего затеянного – разгосударствить российскую жизнь, чтобы раскрепостить общественные силы и вывести страну из застоя. На этом фоне федерализация выглядит вполне логичным шагом, согласованным со всеми другими. Недаром же ее называют территориальной формой демократии.

Тем, кому такое объяснение покажется слишком высокопарным, стоит обратить внимание на две другие причины такого добровольного разгосударствления.

Во-первых, это крайняя слабость российской государственности на старте реформ. Центральная власть делилась рычагами, которыми сама была не в силах управлять. Лучшая тому иллюстрация – знаменитые слова Ельцина: "берите столько независимости, сколько сможете проглотить", сказанные в Уфе и Казани в 1990 году. Что он мог сказать другое в ту пору, когда вся страна была действительно встревожена ростом националистических настроений в автономиях? Цыкнуть на них, пригрозить санкциями или карами? А как их воплощать, если государственность лежит в руинах? История вскоре подтвердила, что у Б. Ельцина не было выбора: даже четыре года спустя, при заметно окрепшей российской государственности, федеральные власти ее смогли настоять на своем в Чечне.

Фраза же Ельцина сыграла огромную роль в стабилизации обстановки того времени. С ее помощью была перехвачена инициатива у националистических движений, ибо любые проклятия их лидеров в адрес Москвы становились бессмысленными, коль скоро Москва сама предлагала брать эту самую независимость в любых размерах (за исключением, разумеется, выхода из России – это подразумевалось как бы само собой).

Хотелось бы подчеркнуть, что по своему смыслу эта пресловутая фраза была строго федералистской. В самом деле, части страны должны располагать независимостью именно в той степени, в какой она им по силам, а все остальное должно быть передано федерации (оборона, права человека, эмиссия денег и т.п.). Я склонен считать, что именно с этой даты, с даты ельцинских речей в Уфе и Казани, можно вести отсчет истории подлинного федерализма в России.

Во-вторых, добровольная раздача полномочий сверху вниз означала, по мнению центральных властей, одновременную передачу региональным властям ответственности перед избирателями за соответствующие стороны общественной жизни страны. Тем самым у центральных властей оставалось меньше полномочий, но и меньше забот. К сожалению, для российского руководства, общественность и региональные власти плохо осознали эту механику, и долгое время (зачастую и сегодня) региональные власти при каждом удобном случае сваливали на Москву внутренние трудности региона.

Примечательны в этом свете слове А. Руцкого, сказанные им в 1996 году через несколько месяцев после того, как он стал курским губернатором. Как сообщала печать, он заявил, что раньше думал, что все беды в регионах проистекают из-за козней или глупости Москвы, теперь-де убедился на собственном опыте, что подавляюще большая часть региональных проблем должна решаться в самом регионе. Можно увидеть в этом политическое простодушие, можно увидеть особую честность, но нельзя не увидеть, что это стало для нового губернатора настоящим открытием.

Что касается давления снизу, то его практически не было и нет. Если говорить о региональной общественности. Были определенные усилия губернаторов, но они были направлены прежде всего на получение неких односторонних преимуществ именно для подведомственной области или республики. Трудно припомнить случай, когда губернатор ставил бы вопрос о правах субъектов федерации вообще, но не просто применительно к своему региону. Как сказал один немецкий классик по схожему поводу, это была борьба не за права, а за привилегии. И такую борьбу вряд ли можно назвать борьбой за федерализацию страны.

Более того, можно говорить о том, что многие губернаторы сопротивлялись федерализации. Многие из них, открыто или скрыто, были против выборности глав региональных администраций, и за то, чтобы их назначал Президент России. Это выглядит как отказ от собственной независимости. Но ларчик открывается просто. Таким губернаторам было гораздо проще поладить с Президентом, чем со своими избирателями, потому что придворным правилам и демонстрации лояльности Москве они научились давно, а искусством публичной политики не владели никогда.

Словом, многолетние наблюдения за ходом федерализации в России (притом как кремлевские, так и региональные наблюдения) привели меня к твердому убеждению, что этот процесс протекает прежде всего под давлением сверху – как, впрочем, это и бывает в России чаще всего, когда речь идет о крупных реформах.

Предрассудок слоистости

Российская Федерация задумана как «столбчатая». Иными словами, на каждой пяди российской земли, по идее, имеются полномочия трёх уровней власти – уровня федерации, уровня субъекта федерации, уровня местного самоуправления (если принять концепцию не поселенного, а «площадного» его распространения). Каждый из уровней обладает своим кругом компетенции, каждый избирается гражданами отдельно, и в данном смысле эти уровни независимы. Они стоят тремя «столбами» на этой самой пяди земли, выполняют в интересах граждан различные функции, причем ни один из них не претендует на полноту власти.