Текст книги "Российская экономика: Условия выживания, предпосылки развития"

Автор книги: Ярослав Кузьминов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 2 (всего у книги 2 страниц)

4. Социальная политика

Неприятие граждан вызывали и вызывают, с одной стороны, идеологически окрашенные попытки намеренно свертывать социальные гарантии, а с другой – неопределенность и неупорядоченность ситуации, когда обязательства государства реализуются выборочно и во многом произвольно. Поэтому мы считаем необходимым:

• открытую констатацию “социального дефолта” Российского государства по отношению к своим гражданам, иными словами, признание неспособности государства платить по своим социальным обязательствам (в настоящее время объем обязательств государства по финансированию социальной сферы, прямо вытекающий из действующего законодательства, превышает размер консолидированного бюджета и внебюджетных фондов);

• одновременное принятие программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий, наглядно увязанной с перспективой экономического роста;

• создание максимально благоприятных условий для решения социальных проблем на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления и заметное смещение социальных требований с федерального на региональный и местный уровни.

Применительно к первому, наиболее сложному этапу программа должна предусматривать меры, на деле гарантирующие решение следующих задач:

• во-первых, выживание и элементарную охрану здоровья тех россиян, которым в настоящее время не удается адаптироваться к запросам рынка труда (не работающих либо получающих нерегулярные и наиболее низкие заработки);

• во-вторых, занятость, максимально достижимую при условии эффективного использования труда; организацию общественных работ;

• в-третьих, срочные меры по прекращению безадресной растраты социальных фондов, переход к заявительному принципу предоставления социальных льгот и социальной помощи с обязательным установлением органами социального обеспечения факта нуждаемости;

• в-четвертых, сохранение, реализацию и наращивание инновационного потенциала населения, способного обеспечить преодоление кризиса и успешное послекризисное развитие; обеспечение воспроизводства социально-культурной сферы на базе всех доступных источников финансирования.

Первая задача предполагает, что на рассматриваемом этапе те средства, которые государство способно мобилизовать для денежных выплат неработающим, придется концентрировать практически исключительно на обеспечении прожиточного минимума.

К необеспеченным гражданам относится столь значительная часть населения, что даже и помыслить о патерналистских методах их поддержки не представляется возможным. Речь может идти лишь о политике поддержки активности самого населения, направленной на удовлетворение базисных потребностей.

В этой связи важно стимулировать самообеспечение граждан, не располагающих доходами, достаточными для их физического и социального воспроизводства. Другими словами, региональные и местные власти должны помочь выживанию домохозяйств за счет самообеспечения продуктами питания. Нужно передать (до полного удовлетворения запросов) земли горожанам в ближайших пригородах с изъятием их у неэффективных сельхозпредприятий.

Вторую из названных выше задач, относящуюся к сфере трудовых отношений, следует решать с учетом потребностей тех наиболее динамичных сегментов российского рынка труда, которые, несомненно, будут расширяться в условиях кризиса. Для этих сегментов характерна гибкая занятость, не вполне вписывающаяся в существующее трудовое законодательство, рассчитанное на стабильную ситуацию. Это приводит к уходу значительной части трудовых отношений “в тень”, подрыву налоговой базы и фактическому отсутствию элементарной защищенности работников, что оказывается прямым следствием их формально провозглашенной “гиперзащищенности”. Вместе с тем усиление контроля за соблюдением действующего трудового законодательства привело бы к еще большей стагнации на рынке труда, росту фактической безработицы и снижению общего уровня трудовых доходов.

Необходим временный переход к менее амбициозным, но при этом жестко контролируемым нормам трудового законодательства, в соответствии с которыми условия контракта между работником и работодателем определялись бы по их собственному выбору при условии, что отсутствует угроза здоровью работника. В то же время трудовое законодательство должно гарантировать реальную защиту от задержек заработной платы, произвольных увольнений, принудительных отпусков и других нарушений взаимных обязательств. Нужно сделать трудовой договор обычным гражданско-правовым договором, нарушения которого рассматриваются в арбитражном суде.

Решение третьей задачи означает, что государство принимает на себе обязательство заботиться в первую очередь о тех, кто в силу различных причин не может позаботиться о себе сам. Иными словами, необходимо признать, что фактически сложившийся уравнительный подход к назначению пенсий не может быть преодолен в ближайшее время. Поэтому сегодня пенсии, пособия по безработице и другие основные виды персональных социальных трансфертов должны устанавливаться по критериям, непосредственно связанным с потребностями в поддержании жизни и здоровья.

Напротив, экономически активному населению, имеющему стабильные источники доходов, нужно создать возможность участия в системах накопительного социального страхования – пенсионном, медицинском, на случай безработицы. Возможны две основные формы такого страхования – государственная и взаимная, которая в свою очередь должна поддерживаться и регулироваться государством.

Четвертая задача вытекает из необходимости обеспечить будущее страны, ее место в мировой экономике и политике. Это сохранение научных школ, являющихся лидерами в своих областях. Это фундаментальное университетское образование, непосредственно связанное с научными исследованиями. Сосредоточение необходимых для этого средств является общенациональной задачей. Требуется государственная поддержка очагов роста на базе научно-исследовательских и промышленных звеньев ВПК, ориентированных на экспорт как конечной продукции, так и технологий.

Следует отказаться от мифа о том, что государственные учреждения социально– культурной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение) в основном финансируются из бюджета. На самом деле бюджет покрывает в настоящее время лишь некоторую долю их расходов – зачастую менее половины. Остальное эти учреждения зарабатывают самостоятельно, продавая свои профильные и непрофильные услуги. Опыт показывает, что там, где закон и нормативная база благоприятствуют такой деятельности, учреждения работают более эффективно, там, где препятствуют – не могут выплатить своим работникам даже минимальной заработной платы. В настоящее время средний российский университет обучает студентов государственного набора в значительной мере за счет доходов от набора коммерческого. Таким образом, в “бюджетных” отраслях больше не существует чисто бюджетных учреждений.

То, что можно и нужно сделать для этих отраслей – это отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг, сохраняя контроль за объемом и качеством бесплатных услуг, оказываемых данными учреждениями.

В настоящее время острая нехватка бюджетных средств повсеместно соседствует с произволом и расточительностью в их распределении и использовании. Настоятельно необходимо обновление нормативной базы расходования этих средств. Причем, в отличие от того, что было сделано при подготовке нового Бюджетного кодекса, требуется в полной мере учитывать потребность в маневре ресурсами и гибком сочетании бюджетных и внебюджетных источников, без чего сегодня немыслимо выживание большинства учреждений социально-культурной сферы. Гибкость отнюдь не исключает целенаправленности и контролируемости расходов. Вместе с тем контроль имеет смысл в большей степени сконцентрировать на результатах, чему может способствовать введение в бюджетной сфере индикаторов результативности и эффективности.

Необходима реформа финансирования отраслей социально-культурной сферы, которая включала бы последовательную реализацию субсидиарного принципа удовлетворения социальных потребностей. Имеется в виду, что региональная политика должна дополнять политику, проводимую на муниципальном уровне, а федеральная политика – региональную.

5. Бюджетный федерализм

В ближайшей перспективе практически неизбежен глубокий разрыв между требованиями населения в отношении социальных гарантий и способностью государства их реально предоставить. Эскалация этих требований в конечном счете чревата социальным взрывом либо победой на выборах безответственных, экстремистских сил. Попытки убедить людей в том, что сокращение гарантий диктуется соображениями эффективности и справедливости, резко повышают вероятность такого исхода. Напротив, идея вынужденного социального дефолта, сопровождаемого немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут, в принципе, дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера фактических полномочий, а значит и реальной ответственности федерального центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.

Так, в отношении сфер образования и здравоохранения Конституция отводит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь “общие вопросы” и “координацию”, что вообще говоря, предполагает развитие этих сфер на основе (и в меру) собственных финансовых возможностей регионов. Однако существующую налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов– реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.

В ближайшей перспективе Россия, к несчастью, обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Речь идет не о введении такого неравенства, а о признании его давно сложившихся реальных масштабов. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными, причем нынешняя экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России.

Нельзя предотвратить неравенство, однако можно и необходимо предотвратить нарастание всеобщих претензий к Федерации как механизму перераспределения. В складывающих ныне обстоятельствах всеобщее недовольство социальной ситуацией, которая в конечном счете адекватна реальным экономическим условиям, чревато политическим противостоянием регионов-доноров регионам-реципиентам. На уровне обыденного сознания начинаются поиски ответа на вопрос “кто кого грабит” или “уже ограбил”. Следует помнить, к чему все это привело в Советском Союзе.

Если не строить иллюзий, тягостный, но реальный способ избежать катастрофы состоит в том, чтобы провести налоговую и бюджетную реформу на основе следующих принципов:

• федеральные налоги обеспечивают выполнение функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации;

• субъекты Российской Федерации полностью свободны в формировании и проведении налоговой политики для выполнения функций, отнесенных к их ведению, в том числе совместному с Федерацией;

• финансовое участие Федерации в решении задач, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется за счет специального фонда, формируемого посредством целевых налогов; этот фонд соразмерен потребности в общенациональных мероприятиях, например противоэпидемических, а также той степени межрегионального перераспределения, которая признается адекватной экономическим, социальным и политическим реалиям конкретного среднесрочного периода;

• получение субъектом Федерации средств из указанного фонда может в законодательном порядке обусловливаться принятием на себя некоторых обязательств, в том числе тех или иных добровольных временных самоограничений в области налоговой и бюджетной политики.

При перераспределении доходных источников между уровнями бюджетной системы требуется также существенно усилить потенциал органов местного самоуправления, особенно в крупных городах.

Более тесная увязка налоговых прав и обязательств с местными нуждами и выгодами – это, по существу, единственный реальный путь воспитания культуры налогоплательщиков. Иллюзорно полагать, что можно полицейскими мерами добиться решительного перелома в уплате федеральных прямых налогов. Но чтобы следующее поколение воспринимало уплату налога как моральный долг, надо попытаться убедить нынешнее помогать ближайшим школам и поликлиникам. Естественно, этого никогда не добиться, если налогоплательщик уверен, будто о каждой школе обязаны позаботиться в Кремле.

В сфере бюджетного федерализма, как и в других сферах, переход к исполнимым, т. е. отражающим сложившиеся реалии, нормам может и должен сопровождаться повышением требовательности и ответственности. В данном случае это предполагает усиление властной вертикали федеральный центр – регионы – муниципалитеты.

6. Государство

Развитие отечественной экономики в 90-х годах, кажется, не оставило камня на камне от либерального мифа о том, что освобождение рынка само по себе сформирует эффективные предприятия и институты. Усиление регулирующей роли государства и его ответственности в экономике стало поистине общим местом лозунгов и программ. Надежды на рынок сменились надеждой на государство.

Но освобождаясь от одного мифа, желательно не попасть в обьятия другого. К сожалению, наше государство не отличается в лучшую сторону от нашего рынка. Оно столь же неэффективно и вырождено, оно на проверку не является тем, за что мы желаем его принимать. Аппарат государства раздут и неэффективен, он не является адекватным инструментом экономической политики. Перед тем как увеличивать роль государства в экономике, полезно разобраться, что же именно будет увеличиваться.

А) Административная и судебная “мощность” Российского государства не соответствует объему его обязательств. Государство покрывает слишком большое поле обязательств. На этом поле оно может действовать лишь формально, его присутствие заявляется, но не достигает своей цели. Классический пример – управление госпакетами акций и госпредприятиями.

Особенно резко сужены возможности государства на федеральном уровне. Имеются в виду не столько ресурсы государственной собственности, сколько организационно-управленческие возможности воздействия федерального центра на экономических агентов. Государство уже не способно в массовом порядке принуждать сколько-нибудь значительные группы предприятий и населения к таким действиям, которые не согласуются с их собственными интересами. Пределы дееспособности власти лежат в рамках единичных “наездов” на отдельных экономических агентов. Поэтому государство предельно неэффективно именно на федеральном уровне, где сам масштаб задач экономической политики делает подобные методы давления бессмысленными.

С другой стороны, на региональном и местном уровне, где масштаб экономической политики другой, власть дееспособна в “административном” смысле. Она активно и целенаправленно вмешивается в функционирование предприятий и распределение собственности. Говорят уже о “новом феодализме”. На самом деле в регионах создается единственно возможная в сегодняшней России система устойчивых экономических отношений, основанная на непосредственном контроле власти над бизнесом. Разумеется, эта устойчивость относительна, она окрашена персональными отношениями и падает при кадровых переменах. Но главная негативная черта “нового феодализма” – подавление конкуренции. Подобная система регулирования экономической жизни обеспечивает выживание, простое воспроизводство – но не развитие.

Б) Приватизация государства. В течение последних лет Россия (и ее государственный аппарат) отошла от модели “дикого капитализма”. Но что ее сменило? Взятка и криминальные крыши заместились долгосрочным отношением между чиновником и фирмой и включенностью фирмы в сеть более цивилизованных механизмов защиты собственности. При этом нельзя сказать, что именно фирма использует чиновника: часто бывает наоборот. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников.

Корпорации и окружающие их сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают “откуп” конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируется в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Такие сети обязанных друг другу людей существуют во все времена и во всех странах. Особенность сегодняшней ситуации в России – в том, что через эти сети услуг (а не через официальные контракты) проходит на порядок большая доля ВНП, чем в развитых государствах. Применительно к государственному аппарату – это основная часть реальных располагаемых доходов ответственных чиновников. Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через “дружеские сети” проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению.

Причина проста – наше государство попало в ловушку популизма. Лозунг В.И.Ленина о зарплате чиновников на уровне среднего рабочего, от которого отказались даже большевики, воплощен в 90-е годы в жизнь. В итоге даже министр (а таких государственных служащих в стране всего около ста) на свою министерскую зарплату не может законно, на основе сложившихся рыночных цен: раз в неделю сходить в ресторан; купить машину; купить квартиру; построить дачу; съездить в отпуск за границу; оплатить обучение своих детей в частной школе и на платном отделении вуза.

В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя – государства. В этом основная причина неэффективности госаппарата.

В) Приватизация государства – II. Хроническое недофинансирование государственных органов толкает министерства, ведомства и их подразделения на поиски дополнительных источников привлечения средств. Это нацеливает их деятельность на борьбу с другими ведомствами за источники ренты: лицензионных сборов, распределения бюджетных ресурсов и оказание дополнительных платных услуг. Привлечение средств может идти открыто – как это было в таможне, МВД и ФСНП. Однако чаще ведомства не могут делать это от своего лица и формируют вокруг себя аффилиированные государственные или даже частные предприятия, специализирующиеся на такого рода услугах. В последнем случае доходы присваиваются скорее верхушкой ведомства, чем ведомством в целом.

В)Пытаясь компенсировать неэффективность чиновников их численностью, государство раздуло свой аппарат до размеров, превосходящих советскую и партийную бюрократию былых времен, вместе взятые. Тем самым автоматически расширилась сфера вмешательства от лица государства в хозяйственные и социальные процессы – ибо каждый элемент государственного аппарата претендует на особую зону деятельности. Мы говорим именно о вмешательстве – часто деструктивном, не направленном и не исходящем из общественных или государственных интересов, а не о регулировании. Государственное регулирование хозяйственной и общественной жизни (как последовательная и гласная политика, направленная на уменьшение неупорядоченности, снижение рисков и компенсацию нежелательных для общества последствий деятельности рынков) при этом последовательно уменьшалось.

Г) В законодательстве и практике правоприменения копируется юридическая система развитых стран, где судебные институты развивались в течение столетий. Отсюда принятие многочисленных правовых актов, несоразмерных реалиям страны, и, в результате, едва ли не фактическая невозможность хозяйствовать, не нарушая какие– либо правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как неких деклараций о намерениях и, наконец, неверие в законность как таковую.

В условиях дефицитности квалифицированных юридических услуг большинство граждан и предприятий оказывается в ситуации правовой неопределенности, где фактически господствует право сильного (точнее, богатого).

Исполнительная власть влияет на судебную, но не обеспечивает исполнение решений судов. Независимость суда и прокуратуры – почти пустой звук.

Д) Полномочия чиновников определены слишком широко, оставляя возможность выборочно подходить к исполнению своих обязанностей. Поле административного произвола включает трактовку законов через ведомственные нормативные акты, выбор из взаимоисключающего набора действующих правил и, наконец, полную свободу решений в неурегулированных зонах хозяйственной деятельности.

Итак, потребность общества и экономики в сильном и эффективном государственном присутствии и регулировании наталкивается на неэффективность самого государства. Для исправления сложившегося положения любой власти будет необходимо предпринять ряд срочных и политически сложных мер.

Регулирование должно следовать за наблюдаемыми интересами(любое действие в экономической политике должно опираться на социальную поддержку определенных групп населения).

Реформа законодательства. Российская система гражданского права должна быть упрощена. Целесообразно в кратчайшие сроки провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность “правил игры”, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью, которая по разным причинам выталкивается в “тень”. Необходимо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику и социальную сферу, от тех, которые влияют на них слабо (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Эффективные нормы необходимо закрепить, максимально конкретизировав порядок их исполнения.

Одно из важнейших требований к законодательству в условиях пока еще низкой правовой культуры хозяйствующих субъектов – относительная простота правовых норм как с точки зрения их усвоения и применения участниками хозяйственной жизни, так и с точки зрения контроля. Это позволит сузить границы их произвольного толкования чиновниками.

Требуется сформировать независимый от произвола исполнительной власти механизм финансирования и материального обеспечения судебной власти, а также укрепить институт судебных приставов как отдельного силового ведомства, исполняющего решения судов и обеспечивающего безопасность и независимость судей. Помимо бюджетного, судебная система может иметь прозрачное дополнительное финансирование через сбор обязательных судебных пошлин и сборов, а также отчислений от адвокатской деятельности и оплаты юрисконсультов.

Государственный аппарат. Сегодня государство несправедливо и пренебрежительно относится к своим чиновникам, они чувствуют себя социально и политически незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в самый легкий способ сокращения бюджетных расходов. Несомненно, требования к госслужащим должны ужесточаться, а коррупция в их среде – бескомпромиссно преследоваться. Вместе с тем важно осознать, что новый служивый класс составляет каркас государства и персонифицирует его в гораздо большей степени, чем политики. Сегодня многие представители служивого класса сохраняют лояльность собственному ведомству. В условиях дисперсии заявленных государственных интересов большего ждать и не приходится. Но из культуры следования ведомственным интересам легче создать культуру следования единым государственным интересам.

Для этого надо консолидировать и упростить государственный аппарат, укрупнить ведомства, убрать сферы двойной и тройной компетенции. Например, в сфере регулирования экономики могут остаться только два ведомства: финансов и экономики. Задачи проведения государственной промышленной политики должны осуществляться государственными концернами и агентствами, координирующимися Минэкономики. Необходимо ликвидировать аппарат президентской администрации, включая институт представителей президента на местах. Наша страна небогатая, и две исполнительные власти ей не прокормить.

Эффективное государство не может быть получено даром. За это обществу придется назначить достаточно высокую цену за исполнение обязанностей ответственных государственных служащих.. Уровень оплаты труда принимающих решения работников государственного аппарата должен быть достаточным для достойного существования без поиска дополнительных источников заработка. Необходимо как минимум в 3 раза поднять оклады и увеличить фонд премиального и за выслугу лет вознаграждения ответственных работников федеральных ведомств и судебного ведомства. Источники такого повышения лежат в резком сокращении численности младшего и среднего административного персонала государственных ведомств, а также в сокращении числа ведомств. Региональные администрации будут как и прежде, самостоятельно решать эти вопросы, ориентируясь как на федеральный уровень, так и на местные реалии.

Единство государственного аппарата должно найти выражение и в установлении единой для всех ведомств системы классных чинов государственных служащих и прозрачной системы поощрений и наград за особые достижения и выслугу лет.

Самоограничение государства. Сужение сфер непосредственной ответственности (в виде обязательств по регулированию или арбитражу), передача ее в саморегулирующиеся объединения участников тех или иных или иных видов хозяйственной и социальной деятельности и в территориальные объединения жителей на местах. Опыт нескольких сфер, где такое делегирование полномочий произошло, показывает, что государственные интересы (если они состоят в эффективном развитии рынка и повышении его устойчивости) не пострадали. Внутри самого государства необходимо, руководствуясь принципом “владею тем, что способен контролировать”, передать значительную часть полномочий собственника от федерального центра субъектам Федерации и от них муниципальным образованиям.

Кардинальные улучшения в деятельности государственных органов и, более того, принципиальное расширение возможностей страны в экономической и социальной областях станут доступными по мере реального становления гражданского общества. Поддержка этого процесса, создание благоприятных правовых и экономических условий для самоорганизации граждан, отказ от действий, которые могли бы привести к ограничению гражданских свобод, – непременные условия того, что противостояние кризису не сведется к обеспечению простого выживания, а заложит предпосылки долгосрочного устойчивого развития нашего общества.

Можно выделить три группы мер, направленных на формирование гражданского общества в России.

Во-первых, гарантированная на федеральном и региональном уровнях бюджетная поддержка средств массовой информации, призванная обеспечить их многообразие и плюрализм. Такая поддержка не должна обусловливаться созданием каких-либо государственных надзорных органов.

Во-вторых, поддержка негосударственных некоммерческих организаций с помощью налоговых и иных льгот, поддержание регулярного диалога государственных органов с общественными объединениями. Вместе с тем необходимо жестко противодействовать теневой и полутеневой коммерциализации структур, претендующих на некоммерческий статус.

В-третьих, последовательная передача властных и налоговых полномочий (вместе с описанными выше бюджетными обязательствами) муниципальным образованиям. Представляя первичный, наиболее наглядный уровень демократии, муниципалитеты могут стать основой формирования рационального поведения избирателей.