Текст книги "Теория государства"

Автор книги: Виталий Иванов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 5 (всего у книги 11 страниц) [доступный отрывок для чтения: 5 страниц]

Впрочем, функции главы государства и исполнительной власти по факту выполняет «лидер революции» (Муаммар аль-Каддафи), никем не назначавшийся и не избиравшийся, никому не подотчетный. Он руководит внешней политикой, командует вооруженными силами, а также контролирует все мало-мальски важные выборы и назначения. Его директивы обязательны для исполнения и т. д..[174]174
  В 2009 г. Сын аль-Каддафи Саиф аль-Ислам (давно считавшийся вероятным преемником отца), получил пост «координатора социального и народного управления». Есть основания считать, что установлен или будет установлен дуумвират отца и сына аль-Каддафи.


[Закрыть]

Обсуждать, какие из перечисленных форм правления «прогрессивные», а какие «архаичные», тем более какие «правильные» и какие «неправильные», совершенно бессмысленно. Теоретикам следует изучать и описывать формы и конкретные модели правления, а не давать им качественные оценки. А если же рассуждать с «политической» точки зрения, то понятно, что практически везде при необходимости можно отыскать изъяны и пороки. Равно как и достоинства, и преимущества. В данном вопросе, полагаю, лучше быть последовательным релятивистом.

Предложенная классификация не учитывает всего многообразия мирового государственного опыта. И, как уже сказано, я сознательно сконцентрировался только на современности, исключив исторические прецеденты. Это тема отдельного большого исследования, которое ждет своих авторов. Но в любом случае деление форм правления только на монархические и республиканские не может удовлетворять ни научным, ни практическим потребностям. Поэтому новая «всеобщая» классификация обязательно появится.

III
Государственное устройство

Государственное устройство (устройство) – это внутренняя территориальная организация государства, внутренняя территориальная организация власти в государстве, то есть система разделения государства на территориальные образования с соответствующими статусами и порядок отношений между центральной властью и властями территориальных образований. Также можно говорить об устройстве самих территориальных образований, их внутренней территориальной организации, разделении на территориальные образования второго уровня. (нужно уточнить, что в принципе понятием устройства (государственного устройства) допустимо охватывать правление, режим и территориальную организацию государства в совокупности, но в отечественном правоведении и политологии сложилась традиция сведения устройства именно к территориальной организации.)

1.

В любом учебнике описываются две формы устройства – унитарная (лат. unus – один, unitas – единство) и федеративная (лат. foederatio – объединение). Унитарное государство имеет одну единую систему государственной власти, одну единую правовую систему, одну единую юрисдикцию, а в федеративном действуют две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права, две параллельные юрисдикции[175]175
  Президент и генеральный директор Форума Федераций Джордж Андерсон в своей брошюре, вышедшей почти одновременно с первым изданием этой книги, пишет: «Сущность федерализма заключается в наличии двух конституционно закрепленных уровней власти, в определенной степени автономных и подотчетных в первую очередь соответствующим избирателям» (Андерсон Д. Федерализм: введение. М., 2009. С 11). У меня, конечно, есть возражения по поводу «подотчетности соответствующим избирателям». Эмиры в оаэ никому не подотчетны. Значит ли это, что там нет федерации? Исключение? Разумеется. А как быть с ограниченными «монархами» в Малайзии? С историческими монархическими федерациями (Австро-Венгрия, Германская Империя)? Тоже исключения?


[Закрыть]. Федеральная и субфедеральные власти, федеральное и субфедеральные правовые системы тесно взаимосвязаны. Субъекты федерации привлекаются к решению вопросов федерального уровня, федерация участвует в решении вопросов субфедерального значения, то есть параллели пересекаются – как в геометрии Николая Лобачевского[176]176
  Лицо, возглавляющее субъект федерации, одновременно может быть главой федерации, то есть главой государства или членом органа, выступающего «коллективным главой государства». Уже говорилось о прусском короле, стоявшем во главе германской федерации (в 1867 – 1918 гг.), об избираемом малайзийскими «парламентскими» монархами из своего числа янг ди-пертуан агонге, об эмирах оаэ, составляющих Высший совет и избирающих из своего числа президента и вице-президента.
  Можно также привести советскую практику. В ссср в 1922 – 1936 гг. «коллективным президентом» был Президиум Центрального Исполнительного Комитета. Председателями этого органа были председатели исполнительных комитетов (или председатели советов народных комиссаров) союзных республик. После конституционной реформы 1936 г. «коллективным президентом» ссср стал Президиум Верховного Совета. В его состав входили председатели президиумов Верховных Советов союзных республик.


[Закрыть]. Суверенитет государства обеспечивает верховенство федеральной власти и примат федерального права.

Нужно отметить, что формы правления в федеративном государстве и его субъектах могут не совпасть, если применять традиционную классификацию. В малайзийской «парламентско-монархической» федерации есть монархические штаты и есть штаты, в которых власть организована «немонархически» (в которые янг ди-пертуан агонг по представлению премьер-министра назначает губернаторов). Республика ОАЭ является федерацией «абсолютных» монархий. Если же использовать мою терминологию, то все становится на свои места. Правление в Малайзии на федеральном и субфедеральном уровне – парламентско-правительственное (как правители штатов с монархическими титулами, так и губернаторы назначают главными министрами лидеров парламентского большинства), а в оаэ – деспотическое.

Протофедеративные и даже вполне федеративные практики были известны с очень давних времен. Устройство многих древних и средневековых империй, в том числе римской и священной римской (в отдельные периоды), можно назвать, пусть и достаточно условно, федеративным и т. д. Эти практики осмыслялись, однако никаких теорий двухуровневого государства не сложилось.

Доктрина федеративного устройства появилась только в XVIII в. – ее источниками стали, во-первых, кальвинистское богословие и кальвинистская же политическая теория, проникнутые идеями автономии, договорного сотрудничества и союзного объединения (именно поэтому первым федералистом давно считается ярый кальвинист Альтузий, который описывал «правильно» устроенное государство как многоуровневую договорную ассоциацию, включающую не только провинции, но и города, общины, гильдии, семьи, обладающие соответствующей автономией); во-вторых, политическая практика священной римской империи[177]177
  «[…] Альтузий решительнее прочих своих современников в Германии развивал мысль о договорной основе любой монархической власти, включая имперскую. Монарх лишь тогда приобретает легитимную почву когда соблюдает традиционные права своих подданных, превращаясь тем самым не столько в „суверенного“ главу Империи, сколько в выразителя «общинной» воли имперских чинов. Империя, по Альтузию, – не изначально сакральная величина, но лишь результат суверенной воли князей, основанной на абсолютном приоритете общинных интересов, что определяло, таким образом, не монархическую, а федеративную основу всей имперской организации. Любые попытки имперского престола дистанцироваться от обязательств перед сословными чинами (т. Е. перед общиной) превращали императора в тирана, что влекло освобождение его поданных от верности короне» (Прокопьев А. Ю. Указ. Соч. С. 42.).


[Закрыть] и особенно Швейцарской и нидерландской конфедераций. Последние постепенно двигались от межгосударственного объединения к государственному (напомню, что в северонидерландских республиках и ряде швейцарских кантонов кальвинизм тогда был господствующей конфессией).

Монтескье (не кальвинист, а деист) предложил понятие «la république federative». «Cete forme de gouvernement est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former» («Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать»)[178]178
  Montesquieu. Op. cit. P. II. L. IX. Ch. 1. P. 22—23; Монтескье Ш. Л. Указ. Соч. Кн. IX. Гл. I. С. 116.


[Закрыть]. Он считал, что республика, аристократическая или демократическая, возможна только в территориально небольшом государстве. А чтобы защитить себя от экспансии монархов, ему следует объединяться с другими республиканскими государствами. Но при этом не сливаться полностью, а сохранять автономию. (священную римскую империю Монтескье тоже относил к федеративным республикам, но настаивал, что она менее совершенна, чем нидерландский и швейцарский союзы, поскольку в нее входят монархии.)

Первой современной федерацией стали сша. В Северной Америке кальвинисты (пуритане) исторически имели сильные позиции, среди тамошних элит были весьма популярны идеи Монтескье. А главное – 13 мелких states, отложившись от Великобритании и добившись независимости, со временем пришли к необходимости государственного объединения. Федеративное устройство установила Конституция, принятая в 1787 г.[179]179
  http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution.html; http://constitution.garant.ru/DOC_50000.htm.


[Закрыть]. В ее тексте отсутствуют слова «federal» и тем более «Federation», говорится лишь о «Union» (союзе). Причем «союзом», напомню, называлась и конфедерация штатов, существовавшая до 1787 г. Но в американской политической публицистике того времени центральная власть (в том числе «до-конституционная») нередко характеризовалась как «federal», сторонники ее усиления (Александр Гамильтон и пр.) именовались «Federalists», позднее они объединились в Federalist (Federal) Party и т. д. Довольно быстро сложилась практика использования слова «федерация» как официального синонима «союза». Однако Швейцарская федерация, образованная в 1848 г., продолжала называть себя «конфедерацией» (и Eidgenossenschaf – «клятвенным товариществом»); федерация в Германии, созданная в 1867 г., именовалась северогерманским союзом, а затем германской империей[180]180
  Субъектами Германской Империи («республики династий») были четыре королевства – Пруссия, Бавария, Вюртемберг, Саксония, шесть великих герцогств – Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Мекленбург-Штрелиц, Ольденбург, Саксен-Веймар-Эйзенах, пять герцогств – Ангальт, Брауншвейг, Саксен-Альтенбург, Саксен-Мейнинген, Саксен-Кобург и Гота, семь фюршеств – Вальдек, Липпе, Рейсс старшей линии, Рейсс младшей линии, Шаумбург-Липпе, Шварцбург-Зондерхаузен, Шварцбург-Рудольштадт, три вольных города – Бремен, Гамбург и Любек. Особым статусом имперской земли (административной единицы) была наделена Эльзас-Лотарингия. Системообразующую роль в Империи играла Пруссия, кратно превосходившая прочие субъекты федерации по размеру территории и численности населения, обладавшая огромным по сравнению с остальными субъектами экономическим и военным потенциалом. Собственно, она и была инициатором объединения немецких государств и собрала их «Eisen und Blut» («железом и кровью»). Прусский король, как сказано, будучи наследственным президентом, стоял во главе Империи и назначал ее канцлера. Тот председательствовал в Бундесрате, в котором из 58 мест Пруссии принадлежали сначала 17, а затем 22 (этого было достаточно, чтобы блокировать конституционные поправки), и фактически возглавлял исполнительную власть. На имперский уровень были переданы большинство сколь-либо важных вопросов.
  Интересен также опыт созданной в результате преобразования унитарной Австрийской Империи в 1866 г. федерации Австро-Венгрии (полное название – Королевства и земли, представленные в Рейхсрате, и земли венгерской короны Святого Иштвана). Государство состояло из двух государственных образований – австрийского и венгерского, Цислейтании и Транслейтании. Первое представляло собой конгломерат королевств Богемия, Галиция и Лодомерия, Далмация, эрцгерцогств Нижняя и Верхняя Австрия, герцогств Зальцбург, Каринтия, Крайна, Штирия и пр., которым правил император Австрии. Вторым было Венгерское королевство, в состав которого входило автономное королевство Хорватии и Славонии и город Фиуме. Им правил король Венгрии. Цислейтания и Транслейтания имели свои конституционные акты, законодательство, парламенты, правительства, суды и пр. Единство государства обеспечивалось, во-первых, совмещением австрийской и венгерской корон главой дома Габсбургов (Францем-Йозефом I – Ференцем Иосефом I до 1916 г., Карлом I – Каролем IV в 1916 – 1918 гг.), во-вторых, «общими делами» (которыми руководили три общих министерства – иностранных дел, военно-морское и финансов), а также коронным советом, советом общих министров и делегациями (собранием делегатов обоих парламентов) и др. В 1908 г. Австро-Венгрия аннексировала Боснию и Герцеговину, ее не влили ни в Цислейтанию, ни в Транслейтанию, она управлялась в особом порядке (как административная единица).


[Закрыть]. Немецкие ученые разрабатывали доктрину «союзного государства». Позже союзы формировались из бывших британских колоний и протекторатов и т. д. Приоритет «федеративной» терминологии окончательно утвердился в мировой науке и журналистике лишь в XX в.

Научная библиография по теории и практике федеративного устройства поистине бесконечна. В течение прошлого века, особенно его второй половины, были опубликованы сотни книг и многие тысячи статей. В то же время теория унитарного устройства практически не разрабатывалась и не разрабатывается, унитарная практика обобщается и анализируется лишь поверхностно, обзорно и едва ли не исключительно «на контрасте» с федеративной. Объяснений тому три. Во-первых, правоведам и политологам просто-напросто «интереснее» федерализм – он сложнее, «многограннее» унитаризма. Во-вторых, германская и американская юриспруденция, политология и политическая философия, давно разрабатывающие федеративную тематику, пользуются в мире большим авторитетом. Ученые из многих стран следуют в фарватере, прокладываемом своими коллегами из ФРГ и США. В-третьих, западные правительственные и неправительственные организации, в том числе, конечно, американские и немецкие, тратят много сил и средств ради популяризации, пропаганды и посильного распространения тамошних политических идей и практик. Это один из элементов sof power. Естественно, продвигается и федеративный опыт, это продвижение предполагает поощрение соответствующих научных исследований.

2.

Дальнейший разговор об устройстве будет бессмысленным, если не уточнить ряд смежных понятий. В первой главе речь шла о государстве, в том числе как о территориальном образовании. Но, безусловно, не любое территориальное образование есть государство. Собственно, обычно о территориальных образованиях говорят скорее как о составных частях государств. В этом смысле территориальное образование есть совокупность: 1) народонаселения – части народонаселения государства, части нации; 2) территории – части территории государства; 3) публичной власти. Последняя может выступать прямым продолжением центральной, то есть общегосударственной, власти (ею назначаться) и может быть обособлена (выборностью и пр.) и реализовывать компетенцию, выделенную центральной властью или оставленную на территориальном уровне (при формировании государства путем объединения государств, территориальных образований, присоединения территории к государству).

Территориальное образование государства несуверенно. Оно, по общему правилу, не провозглашает формальный суверенитет и не претендует на фактический. Исключения возможны в процессе разделения государства[181]181
  К примеру, прекращение существования ссср в 1990 – 1991 гг., «бархатный развод» Чехии и Словакии в 1993 г., разделение Малой Югославии на Сербию и Черногорию в 2006 г. (ему предшествовало преобразование Союзной Республики Югославия в полуфедеративный-полуконфедеративный Государственный Союз Сербии и Черногории в 2002 г.).


[Закрыть], его распада[182]182
  К примеру распад Российской Империи в 1917 г., Австро-Венгрии в 1918 г.


[Закрыть], отделения[183]183
  К примеру отделение Сингапура от Малайзии в 1965 г., Транскея, Венды, Бопутатсваны и Цискея от ЮАР в 1976—1981 гг. (отделение не признало ни одно государство), Боснии и Герцеговины, Македонии, Словении и Хорватии от Югославии в 1991 – 1992 гг., Восточного Тимора от Индонезии в 2002 г.


[Закрыть] или отторжения части его территории[184]184
  К примеру отторжение Косова от Сербии в 2008 г. (совсем не факт, правда, что этот во всех отношениях сомнительный проект закончится созданием полноценного государства).


[Закрыть], не завершившихся международным признанием попыток конституирования государственного статуса.[185]185
  К примеру отделение АбхАзии от Грузии, которая в 1990 г. Объявила об аннулировании всех советских правовых актов, регламентирующих ее статус, в том числе включавших в нее Абхазию. Последняя, таким образом, получила все основания для самоопределения, которому попыталась препятствовать та же Грузия, развязав в 1992 г. Войну.


[Закрыть]

Территориальные образования можно делить на государственные, автономные и административные.

Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государственностью, всей полнотой власти вне пределов ведения государств и полномочий государств в пределах совместного ведения, им принадлежит остаточная компетенция (поэтому-то и говорится о «подобии государству»), что фиксируется конституционными актами государств, а также обычно и конституционными актами государственных образований и / или конституционными договорами государств и государственных образований.

Автономные территориальные образования наделены автономией, то есть самостоятельны в пределах, установленных конституционными и / или законодательными актами государств и / или договорами государств и автономных образований. Автономии часто имеют собственные конституционные акты, утвержденные центральной властью. Остаточная компетенция относительно автономий закрепляется за государством.

У административных территориальных образований нет своих конституционных актов, их статус определяется только актами государства. Они строго подчинены центральной власти.

Статус и границы государственных образований не могут быть изменены без их согласия. Применительно к административным и автономным образованиям какого-то единого правила не существует, в одних государствах они реорганизуются и ликвидируются односторонними решениями центра, в других такие реформы требуют согласия населения и / или органов власти территорий.

Моделей организации власти в административных и автономных образованиях довольно много, их описание заняло бы слишком много места. Отмечу лишь, что их органы и должностные лица образуют единые системы власти вместе с органами и должностными лицами центральной власти. Но если органы и должностные лица автономных образований заведомо обособлены организационно и компетенционно, то органы и должностные лица административных образований «вертикализированны». У государственных образований есть собственные системы государственной власти.

При этом в любом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.

Предложенные определения, конечно, условны и потому довольно несовершенны. Во-первых, в принципе ведь любое территориальное образование автономно от государства, от центральной власти. Государственные образования в теории должны бы быть «максимально автономны», административные минимально, а собственно автономные располагаться где-то «посредине»[186]186
  Обычно автономизация предопределена особенностями национальной структуры населения, языковой, культурной спецификой и /или географическим фактором (отдаленностью территории), но известны и прецеденты религиозной автономии (автономный регион Мусульманский Минданао на Филиппинах).
  Совершенно особый случай – автономная область Святая Гора Афон в Греции, монашеская автономная республика в составе Греции.


[Закрыть]. Однако, во-вторых, на практике государственные образования могут оказываться менее самостоятельными, чем автономные. Еще раз повторю: за государственными территориальными образованиями конституционно (договорно) закрепляется все, что государство не забирает (не оставляет) себе. А автономным образованиям государство по закону или договору, иногда по конституции отдает (оставляет) строго то, что считает нужным. В этом основное различие между государственностью и автономией (собственно автономией). Но в одном случае государство может забрать себе компетенции, ресурсы и пр. «по максимуму», следовательно, государственным образованиям достанется «минимум». И это, естественно, не отменит их государственности. А в другом, напротив, государство способно передать автономным образованиям «максимум» Что не сделает автономии государственными образованиями.

Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гон-гонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи КНР стали его особыми административными районами (оар). В отношении обоих оар применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения) кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Но сам статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются на основании актов центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями[187]187
  Избираются представителями различных сообществ, законодательными советами, включают депутатов Всекитайского собрания народных представителей от ОАР и пр. Порядок формирования определяет государство.


[Закрыть], а затем назначаются государственным советом КНР[188]188
  Предполагается, что в 2012 г. Глава администрации Сянгана будет избран на прямых выборах.


[Закрыть]. Налицо сочетание элементов автономии и государственности.

Тем не менее территориальные образования все же следует стараться разделять на государственные, автономные (собственно автономные) и административные. Лучше использовать эту условную классификацию, чем не использовать никакой.

3.

Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены в Швеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное – на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли в Австрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике). В унитарных государствах также могут быть автономные образования (Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.

К примеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований.

Они так и называются: автономные сообщества (сomunidades autónomas). Исторически Испания делилась на административные образования – провинции. Конституция 1978 г.[189]189
  http://www.constitucion.es; http://www.constitution.garant.ru/DOC_3864829.htm.


[Закрыть] провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу», и островные территории тоже могли стать автономными сообществами. В итоге их получилось 17[190]190
  Кастилия и Леон включает девять провинций, Андалусия – восемь, Кастилия – Ла Манча – пять, Астурия, Балеарские острова, Мурсия наделены автономией в «индивидуальном» порядке и т. д.


[Закрыть]. Статуты автономных сообществ законодательно утверждены государством и составляют часть испанского законодательства[191]191
  Пересмотр статутов требует одобрения Генеральных кортесов (парламента).


[Закрыть]. Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке государство не вправе. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам их ведения, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также государство может в особых случаях издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе согласно Конституции есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед ней правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. Также есть назначаемый правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сообщества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов»[192]192
  В составе Испании находятся еще два автономных города – Сеута и Мелилья (географически расположенные в Северной Африке). Они вправе стать автономными сообществами, а пока их автономия ýже – у них нет законодательных ассамблей и т. д.


[Закрыть]. В Италии 15 областей и пять автономных областей[193]193
  Автономная область Трентино-Альто Адидже делится на две автономные провинции – Тренто и Больцано.


[Закрыть]. Их учредила Конституция 1947 г.[194]194
  http://www.quirinale.it/costituzione/costituzione.htm; www.constitution.garant.ru/DOC_3864831.htm.


[Закрыть]. Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью[195]195
  Правительство может только оспорить конституционность статута в Конституционном суде и только в течение 30 дней после его опубликования.


[Закрыть]. Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областную ассамблею и председателя областного совета (исполнительного органа). Председатель совета назначает его членов. Контроль за всеми ими обеспечивает правительственный комиссар. Областная ассамблея может быть распущена декретом президента из-за неработоспособности ввиду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства». Определенно можно говорить о том, что итальянские области сейчас – это полуавтономные-полугосударственные образования.[196]196
  Влиятельная итальянская партия «Lega Nord» выступает за предоставление максимальной самостоятельности северу страны, который она предлагает считать отдельной страной – Padania. В 1990-е гг. Выдвигался проект федеративного разделения Италии на «Padania», «Etruria» (центр) и «Magna Graecia» (юг).


[Закрыть]

Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы предложили новую форму устройства – региональную (или регионалистическую, регионализированную)[197]197
  См., например: Чиркин В. Е. Указ. Соч. С. 185.


[Закрыть]. Иногда к региональным государствам причисляют Португалию, чьи регионы согласно Конституции 1976 г. Также довольно самостоятельны, юар, в 1994 г. преобразовавшуюся из федерации в унитарное государство, но оставившую своим провинциям изрядную самостоятельность[198]198
  Это преобразование сопровождалось обратным присоединением Транскея, Венды, Бопутатсваны и Цискея и изменением всей территориальной структуры государства. Вместо четырех субъектов федерации были созданы девять автономных территориальных единиц.


[Закрыть] и пр., а также Бельгию периода 1970 – 1993 гг. Есть мнение, что региональное устройство представляет собой «временный этап» на пути к федерации. Основания для этого имеются, ведь Бельгия в 1993 г. преобразовалась в федерацию. Хотя с учетом опыта юар впору говорить о «временном этапе» и на противоположном пути.

О региональной форме устройства часто вспоминают при анализе реформ устройства Соединенного Королевства 1990 – 2000-х гг., так называемой деволюции[199]199
  Инициатором выступило лейбористское правительство Энтони Чарльза Линтона Блэра (1997 – 2007 гг.).


[Закрыть]. Для constituent countries (составляющих стран) Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии созданы «индивидуальные» автономные модели[200]200
  Заморские территории Соединенного Королевства (British overseas territories) – Ангилья, Бермуды, Гиблартар, Теркс и Кайкос и др. – наделены либо автономией либо государственностью. В 2009 г. было объявлено, что территория Теркс и Кайкос временно возвращается под прямое управление Лондона – по официальной версии из-за коррумпированности тамошней власти


[Закрыть]. Так, Scotish Parliament (Pàrlamaid na h-Alba), воссозданный в 1998 – 1999 гг.[201]201
  Существовал до объединения Англии (включавшей в свой состав Ирландию и Уэльс) и Шотландии в единое королевство в 1707 г.


[Закрыть], имеет право законодательствовать по любому предмету ведения, если он не «зарезервирован» за Парламентом Соединенного Королевства (и если, конечно, соответствующий вопрос не урегулирован международным правом или правом ес)[202]202
  Шотландский Парламент вправе менять базовые ставки налогообложения физических лиц, установленные Парламентом UK (в пределах ±3%).


[Закрыть]. Но последний вправе законодательствовать в отношении Шотландии не только по «зарезервированным» предметам ведения, но и по «незарезервированным»[203]203
  Правительство перед внесением в Парламент законопроекта, затрагивающего компетенцию Парламента Шотландии, официально запрашивает у шотландской администрации одобрение законопроекта.


[Закрыть]. Перечень «зарезервированных» предметов ведения может быть изменен (как расширен, так и сокращен) приказом-в-совете в любое время. Все шотландские билли требуют королевского согласия. Государственный секретарь по делам Шотландии (член правительства) может запретить представлять билль монарху, если сочтет, что он выходит за рамки компетенции шотландского Парламента. В целом аналогичная модель разработана для северной Ирландии. Национальная ассамблея Уэльса полномочна принимать «вторичные законы», адаптирующие законы UK (не любые, а принятые по четко перечисленным предметам ведения) и не нуждающиеся в утверждении центральной властью (та может лишь оспорить их в судебном порядке). Ассамблея также непосредственно участвует в законодательном процессе в Палате общин и т. д. Отмечается тренд к дальнейшему повышению самостоятельности «субъектов Королевства», в перспективе не исключена и деволюция Англии. Есть пример и федеративного государства, состоящего из автономных образований. Индия в своей Конституции 1950 г.[204]204
  http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf; www.constitution.garant.ru/DOC_3991046.htm.


[Закрыть] заявляет себя федерацией, «союзом штатов». Сейчас их 35. При этом штаты, субъекты союза, создаются, реорганизуются и упраздняются законами, принимаемыми союзным Парламентом без их согласия. Своих конституционных актов штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют легислатуры штатов. Но в ряде случаев по ним вправе законодательствовать и Парламент. Более того, за последним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и конкурирующего ведения союза и штатов. Законодательная власть в штате осуществляется легислатурой, которую составляет губернатор, назначаемый президентом союза по рекомендации союзного правительства[205]205
  Одно и то же лицо может быть губернатором нескольких штатов.


[Закрыть], и законодательное собрание или губернатор, законодательный совет и законодательное собрание. Члены законодательного собрания избираются на прямых выборах, члены законодательного совета назначаются губернатором и избираются законодательным собранием и специальными коллегиями. Исполнительную власть возглавляет губернатор. Существуют правительства штатов, ответственные перед законодательными собраниями. Главным министром губернатор назначает представителя партии, имеющей большинство в законодательном собрании, министров для назначения губернатору подбирает главный министр. На практике главный министр и совет министров играют ключевую роль, большинство решений губернатор принимает по их рекомендации (в штатах же копируется парламентско-правительственная форма правления, действующая на союзном уровне)[206]206
  Для губернаторов штатов Аруначал-Прадеш и Нагаленд была предусмотрена возможность действовать самостоятельно от советов министров.


[Закрыть]. Однако не следует игнорировать право губернатора (как назначенца центральной власти) отправлять главного министра и министров в отставку а также распускать законодательные собрания в контексте устройства (а не правления). Нужно отметить и подробнейшую конституционную регламентацию деятельности штатов и, разумеется, возможность принятия президентом полномочий губернаторов и советов министров, а Парламентом – полномочий легислатур целиком.

Закономерен вопрос: можно ли вообще признавать индию федеративным государством, если ее штаты – автономные образования, а не государственные? ведь нет же второй системы государственной власти. Следовательно, нет и федерации. С одной стороны, федерации действительно нет. Но с другой стороны Индия же самоопределяет себя как федерацию, а свои штаты как субъекты федерации. Это придает ее штатам квазигосударственность, или, если угодно, квазигосударственную автономию.

Впрочем, все же не следует считать федерацией любое государство, объявляющее себя федеративным. Характерен пример Танзании (объединенной республики Танзании), созданной в 1964 г. Объединением Танганьики с Занзибаром и Пембой. Танганьики как территориального образования не существует, ее территория разделена на 21 область, ими непосредственно «унитарно» управляют танзанийские органы власти. А у Занзибара и Пембы есть своя Конституция[207]207
  http://www.eisa.org.za/WEP/zan5.htm.


[Закрыть], свой парламент и т. д. По моему мнению, Танзания – унитарное государство, включающее автономное образование Занзибар и Пемба. Мьянманское государство официально называет себя Союзом Мьянма, однако в действительности оно тоже устроено унитарно.

Возможно также, что государство официально не самоопределяется как федеративное, но по всем признакам является именно таковым. Королевство Нидерланды, согласно статуту 1954 г.,[208]208
  Statuutvoorhet KoninkrijkderNederlanden (http://nl.wikisource.org/wiki/Statuut_voor_het_Koninkrijk_der_Nederlanden).


[Закрыть] состоит из собственно Нидерландов, арубы и нидерландских Антильских островов[209]209
  Как единое территориальное образование оно должно быть в скором времени ликвидировано. Кюрасао и Синт-Маартен станут отдельными государственными образованиями в Королевстве Нидерланды, прочие территории (Бонайре, Саба и Синт-Эстатиус) вольются в состав Нидерландов.


[Закрыть]. Все они обладают государственностью. В этой связи Королевство Нидерланды, несомненно, нужно включать в число федераций (обычно этого не делают). Нельзя не обратить внимания на такую особенность: монарх из Оранско-Насаусской династии стоит во главе как федерации (Королевства), так и всех трех ее субъектов (на Арубе и нидерландских Антильских островах его представляют губернаторы).

Территориальные образования, входящие в состав федеративных государств, могут не иметь статуса их субъектов. В той же индии есть семь союзных территорий, к ним относится и национальная столичная территория дели[210]210
  Дели, а также Пудучерри, несомненно, относятся к автономным образованиям, остальные союзные территории – административные образования.


[Закрыть]. (вообще же столицы выделены в отдельные территориальные образования во многих федерациях, в частности, в Бразилии, Мексике, Нигерии, сша. А в Малайзии выделены старая и новая столицы Куала-Лумпур и Путаджая и оффшорный финансовый центр Лабуан.)

В состав СШАпомимо 50 штатов[211]211
  Виргиния, Кентукки, Массачусетс и Пенсильвания официально называют себя не штатами, а республиками (commonwealthes).


[Закрыть] со статусом субъектов Федерации и округа Колумбия (Вашингтон) входят около 300 автономных индейских резерваций и островные государственные и автономные образования в тихом океане и Карибском море со статусами unincorporated organized territories (невключенных организованных территорий)[212]212
  Организованная территория – территория, для которой Конгресс принял органический закон, устанавливающий ее систему власти.


[Закрыть] – Марианские острова, Пуэрто-Рико и др. И unincorporated unorganized territories (невключенных неорганизованных территорий) – американское Самоа, Мидуэй и др.[213]213
  Можно сколько угодно говорить, что все эти образования не входят в состав США, однако участие их жителей в выдвижении кандидатов на выборах американского президента (в праймериз и пр.), а также присутствие их делегатов (от Пуэрто-Рико – резидент-комиссара) в Палате представителей Конгресса, по-моему снимает все вопросы.


[Закрыть]. В XVIII—XIX вв. значительную часть United States составляли владения со статусами incorporated unorganized territories («включенные неорганизованные территории») и incorporated organized territories («включенные организованные территории»), постепенно они преобразовывались в штаты[214]214
  Последними были Гавайи в 1959 г.


[Закрыть]. В этой связи уместно заметить, что долгое время СШАбыли по факту полуфедерацией – одна половина официально федеративного государства представляла собой реальную федерацию, но другая была организована на унитарных началах.

В унитарном государстве могут состоять не только автономные, но и государственные образования. От Узбекистана государственно обособлена «суверенная республика» Каракалпакстан[215]215
  Конституции Узбекистана (ст. 74) даже предусматривает возможность сецессии Каракалпакстана (http://www.constitution.garant.ru/DOC_41400.htm).


[Закрыть], от Дании – Гренландия. Коронные владения остров Мэн, Джерси и Гернси формально не включены в соединенное Королевство, но поскольку они находятся под его суверенитетом, подчиняются некоторым его законам и т. д., то их все же нужно рассматривать как государственные образования в составе UK. Вероятно, со временем государственными образованиями станут Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Правда, тогда унитарность Соединенного Королевства будет, мягко говоря, поставлена под вопрос.