Текст книги "Капитал в XXI веке"
Автор книги: Томас Пикетти
сообщить о нарушении
Текущая страница: 39 (всего у книги 48 страниц) [доступный отрывок для чтения: 18 страниц]
Кроме того, помимо логики потребностей и распределения роста между различными потребностями нужно учитывать еще тот факт, что, когда государственный сектор превосходит определенные масштабы, возникают серьезные организационные проблемы. В этом случае также невозможно делать какие-либо долгосрочные прогнозы. Можно представить, что получат развитие новые децентрализованные и партисипативные формы организации и будут изобретены новаторские формы управления, которые позволят эффективно руководить намного более масштабным государственным сектором, чем тот, что существует сегодня. Кстати, само понятие «государственного сектора» ограничено: сам факт государственного финансирования не означает, что данная услуга производится людьми, непосредственно работающими на государство или на органы местного самоуправления в строгом смысле слова. В сфере образования или здравоохранения во всех странах имеется большое разнообразие юридических структур, прежде всего в виде фондов и ассоциаций, занимающих промежуточное положение между двумя крайними формами, коими являются государство и частное предприятие, и участвующих в производстве государственных услуг. В целом в развитых экономиках на образование и здравоохранение приходится более 20 % рабочих мест и ВВП, т. е. больше, чем на всю промышленность, вместе взятую: это более чем существенный показатель. Более того, такой способ организации производства отражает долговременную и универсальную реальность. Например, никто не собирается превращать американские университеты в акционерные общества. Вполне возможно, что подобные промежуточные формы в будущем получат большее распространение, например в сфере культуры или в СМИ, где модель коммерческого предприятия является далеко не единственной формой и ставит серьезные проблемы, прежде всего в том, что касается конфликтов интересов. Изучая структуру капитала и оценку его стоимости в Германии, мы также видели, что самое понятие частной собственности неоднозначно, в том числе и в наиболее классической отрасли промышленности (автомобильной). Представление о том, что есть только одна возможная форма собственности на капитал и организации производства, ни в коей мере не соответствует реалиям развитого мира: мы живем в смешанной экономической системе, безусловно отличающейся от той, которую представляли в послевоенные годы, но от этого не менее реальной. В будущем этот процесс будет только развиваться: необходимо придумывать все новые формы организации и собственности.
Вместе с тем прежде чем учиться эффективной организации государственного финансирования, составляющего две трети или три четверти национального дохода, следовало бы улучшить организацию и функционирование государственного сектора, на который в настоящее время приходится половина национального дохода (включая замещающие доходы и трансферты), что не так уже мало. В Германии, Франции и Италии, в Великобритании и в Швеции споры, которые будут вестись вокруг социального государства в ближайшие годы и десятилетия, будут касаться прежде всего вопросов его организации, модернизации и консолидации. Если доля отчислений и расходов в пропорции к национальному доходу будет оставаться более или менее неизменной (или, возможно, немного повысится, если следовать логике потребностей), то как можно улучшить функционирование больниц и яслей, как менять систему возмещения расходов на услуги врачей и на лекарства, как реформировать университеты и начальные школы, как корректировать расчет пенсий или пособий по безработице с учетом роста продолжительности жизни или безработицы среди молодежи? Когда государственные расходы составляют почти половину национального дохода, все эти споры закономерны и даже необходимы. Если постоянно не задаваться вопросом о том, как адаптировать эти услуги к потребностям населения, то консенсус относительно высокого уровня отчислений, а значит, и относительно социального государства вечно не продлится.
Анализ перспектив реформ в этих сферах деятельности социального государства выходит далеко за рамки настоящей книги. Мы лишь уточним некоторые проблемы, связанные с двумя областями государственного вмешательства, которые имеют особенно важное значение для будущего и напрямую связаны с нашим исследованием: с одной стороны, речь пойдет о равенстве доступа к образованию, прежде всего к высшему; с другой – о будущем распределительных пенсионных систем в мире с низкими показателями роста.
Обеспечивают ли образовательные учреждения социальную мобильность? Во всех странах и на всех континентах одна из главных целей образовательных учреждений и государственных расходов на образование заключается в обеспечении определенной степени социальной мобильности. Эта цель предполагает, что каждый должен иметь доступ к обучению, вне зависимости от его социального происхождения. В какой степени существующие институты ее выполняют?
Как мы уже видели в третьей части этой книги, существенное повышение среднего уровня образования, произошедшее в XX веке, не позволило сократить неравенство в трудовых доходах. Квалификация повысилась на всех уровнях (аттестат о начальном образовании стал аттестатом о среднем образовании, а аттестат о среднем образовании – дипломом ВУЗа), и, учитывая изменения, коснувшиеся техники и потребностей, зарплата на всех уровнях росла схожими темпами, в результате чего неравенство не изменилось. Сейчас мы ставим вопрос о мобильности: обеспечило ли массовое образование более быстрое обновление выигравших и проигравших в иерархии квалификации при заданном уровне неравенства? Если исходить из имеющихся данных, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Межпоколенческое соотношение между дипломами и трудовыми доходами, которое измеряет воспроизведение иерархий во времени, не обнаруживает долгосрочной тенденции к снижению – скорее в последние годы оно увеличилось[511]511
Согласно работам Андерса Бьорклунда и Арно Лефранка, посвященным Швеции и Франции, корреляция между поколениями немного уменьшилась для поколений, родившихся в 1940-1950-е годы, по сравнению с теми, кто родился в 1920-1930-е годы, и выросла для поколений, родившихся в 1960-1970-е годы. См. техническое приложение.
[Закрыть]. Тем не менее стоит подчеркнуть, что намного сложнее измерить мобильность в рамках двух поколений, чем неравенство в заданный момент времени, и что имеющиеся источники, касающиеся исторической эволюции мобильности, очень несовершенны[512]512
Можно измерить мобильность для поколений, родившихся в XX веке (при том, что точность и сравнимость между странами в этом вопросе не идеальны), однако почти невозможно углубиться в историю и измерить межпоколенческую мобильность в XIX веке, разумеется если не говорить о наследстве (см. одиннадцатую главу). Однако в данном случае речь идет о мобильности, отличающейся от мобильности в области квалификации и трудовых доходов, которая нас здесь интересует и на которой сосредоточены измерения межпоколенческой мобильности (данные, использованные в этих работах, не позволяют выделить мобильность в области трудовых доходов).
[Закрыть]. Самый очевидный результат в этой сфере исследования заключается в том, что межпоколенческое воспроизведение слабее в странах Северной Европы и сильнее в Соединенных Штатах (коэффициент корреляции за океаном в два-три раза выше, чем в Швеции). Франция, Германия и Великобритания занимают промежуточное положение: мобильность в них ниже, чем в странах Северной Европы, но выше, чем в США[513]513
Коэффициент снижается до 0,2–0,3 в Швеции или в Финляндии и поднимается до 0.5–0,6 в Соединенных Штатах. Великобритания (0,4–0,5) находится ближе к Соединенным Штатам, однако расхождение с Германией и Францией (0,4) не столь значительно. О сравнении коэффициентов корреляции трудовых доходов между поколениями (которые подтверждаются корреляцией между близнецами) см. прежде всего работы Маркуса Янтти. См. техническое приложение.
[Закрыть].
Эти результаты явно расходятся с верой в «американскую исключительность», которой на протяжении долгого времени была пропитана заокеанская социология и в соответствии с которой отличительной чертой Соединенных Штатов была невероятно высокая социальная мобильность по сравнению с классовыми обществами европейского типа. Безусловно, общество колонистов начала XIX века было более мобильным. Также мы отмечали, что размеры наследства в Соединенных Штатах исторически были ниже и что имущественная концентрация в течение долгого времени была меньше, чем в Европе, по крайней мере до Первой мировой войны. Однако в XX и в начале XXI века все данные показывают, что в конечном итоге социальная мобильность в Соединенных Штатах ниже, чем в Европе.
Эти результаты могут быть отчасти обусловлены тем фактом, что в Соединенных Штатах для получения высшего образования или по крайней мере для попадания в самые элитные университеты нужно вносить плату, которая зачастую очень велика. Учитывая ее сильное повышение в американских университетах в 1990-2010-е годы, которое, впрочем, хорошо коррелировало с ростом самых высоких доходов, можно предположить, что показатели межпоколенческого воспроизводства, наблюдавшиеся в Соединенных Штатах в прошлом, еще больше усугубятся для грядущих поколений[514]514
В Гарварде в 2012–2013 годах плата за обучение составляет 54 тысячи долларов в год для undergraduate (студента), включая комнату и различные расходы (в том числе 38 тысяч долларов собственно за обучение). В некоторых университетах обучение стоит еще дороже, чем в Гарварде, который получает высокие доходы со своего целевого капитала (см. двенадцатую главу).
[Закрыть]. Вопрос неравенства в доступе к высшему образованию за океаном обсуждается все чаще. Так, недавние исследования показали, что доля выпускников ВУЗов оставалась на уровне 10–20 % среди детей, родители которых относились к двум самым бедным квартилям в иерархии доходов, тогда как среди детей верхней квартили (25 % самых богатых) это соотношение выросло с 40 до 80 % в 1970–2010 годах[515]515
См.: Duncan G., Мигпапе R. Whither Opportunity? Rising Inequality, Schools, and Children’s Life Chances. Russel Sage Foundation, 2011 (прежде всего шестую главу). См. техническое приложение.
[Закрыть]. Иными словами, доход родителей стал почти идеальным показателем доступности университетского образования.
Меритократия и олигархия в университетах. Такое неравенство повторяется и на вершине экономической иерархии не только потому, что плата за обучение в самых престижных частных университетах очень высока (в том числе и для родителей, принадлежащих к верхним слоям среднего класса), но и потому, что решение о зачислении в университет в значительной степени зависит от финансовых возможностей родителей, позволяющих им перечислять пожертвования университетам. Одно исследование показало, что пожертвования бывших студентов своему университету странным образом в основном делались тогда, когда их дети достигали возраста абитуриентов[516]516
См.: MeerJ., Rosen Н. Altruism and the child cycle of alumni donations // American Economic Journal: Economic Policy. 2009.
[Закрыть]. Сравнивая различные имеющиеся источники, можно подсчитать, что средний доход родителей студента Гарварда сегодня составляет около 450 тысяч долларов, т. е. равен среднему доходу 2 % самых богатых американских домохозяйств[517]517
Это не значит, что Гарвард набирает студентов исключительно из 2 % самых богатых американцев. Это просто означает, что зачисление студентов, не относящихся к группе 2 % самых богатых, случается достаточно редко, а тех, кто входит в эту группу, принимают достаточно часто для того, чтобы получался такой средний показатель. См. техническое приложение.
[Закрыть]. Это плохо увязывается с представлениями о том, что отбор студентов осуществляется исключительно на основании их личных достоинств. Контраст между официальным меритократическим дискурсом и реальностью достигает крайних форм. Также следует подчеркнуть полное отсутствие прозрачности в том, как действуют процедуры отбора[518]518
Такие элементарные статистические данные, как доход или среднее имущество родителей студентов, обучающихся в различных американских университетах, очень трудно получить, и они мало исследованы.
[Закрыть].
Вместе с тем было бы ошибкой полагать, что неравенство в доступе к высшему образованию существует только в Соединенных Штатах. Это один из самых важных вопросов, с которыми социальное государство сталкивается в XXI веке. В настоящее время ни одна страна не дает на него удовлетворительного ответа. Конечно, плата за обучение в европейских университетах намного ниже, за исключением Великобритании[519]519
Максимальная плата, которую могут требовать британские университеты, была поднята с тысячи фунтов в 1998 году до трех тысяч в 2004 году и до девяти тысяч в 2012 году. Доля средств, полученных от платы за обучение, в общих ресурсах британских университетов в 2010-е годы вернулась на уровень 1920-х годов и сравнялась с американскими показателями. См. интересные исторические данные, собранные В. Карпантье: Carpentter V. Public-private substitution in higher education II Higher Education Quarterly. 2012.
[Закрыть]. В других странах, будь то в Швеции или другие страны Северной Европы, в Германии или во Франции, в Италии или в Испании, плата за обучение, как правило, невелика (менее 500 евро). Даже несмотря на то, что есть исключения, такие как бизнес-школы или Институт политических исследований во Франции, и что ситуация быстро меняется, на сегодняшний день разница с Соединенными Штатами бросается в глаза. В странах континентальной Европы считается, что плата за обучение не должна взиматься или должна быть очень низкой и что высшее образование должно быть бесплатным или почти бесплатным, так же как и начальное и среднее образование[520]520
В Баварии и в Нижней Саксонии в начале 2013 года даже было принято решение упразднить плату за обучение в университетах, составлявшую 500 евро в семестр, и перейти к полностью бесплатному обучению, как в остальной Германии. В странах Северной Европы плата не превышает нескольких сотен евро, как и во Франции.
[Закрыть]. В Квебеке решение постепенно поднять плату за обучение с двух до примерно четырех тысяч долларов было расценено как попытка перейти к неравноправной системе в американском стиле и привело к студенческой забастовке зимой 2012 года, которая вынудила правительство уйти в отставку и закончилась отказом от предлагавшейся меры.
Однако было бы наивным думать, что бесплатности образования достаточно для того, чтобы решить все проблемы. Часто на смену финансовому отбору приходят более тонкие механизмы социального и культурного отбора, вроде тех, что Пьер Бурдьё и Жан-Клод Пассерон проанализировали в книге «Наследники», изданной в 1964 году. На практике французская система элитных высших школ часто ведет к тому, что большая часть государственных расходов направляется на студентов, вышедших из более состоятельных социальных слоев, а меньшая – на университетских студентов, вышедших из более скромной среды. Здесь официальный дискурс о республиканской меритократии вновь вступает в резкое противоречие с реальностью (государственные средства усиливают неравенство в социальном происхождении)[521]521
Такое же распределение обнаруживается и в сфере начального и среднего образования: ученикам самых неблагоприятных начальных и средних школ преподают наименее опытные и наименее подготовленные учителя, в результате чего средние государственные расходы на ребенка в них меньше, чем в лучших школах. Это тем более досадно, что лучшее распределение средств, выделяемых на начальную школу, позволило бы сильно уменьшить неравенство возможностей среди учеников. См.: Piketty Т., Valdenaire М. L'lmpact de la taitle des classes sur la reussite scolaire dans les ecoles, colleges et lycees frangais. Ministere de Education nationale. 2006.
[Закрыть]. Согласно имеющимся источникам, средний доход родителей студентов, обучающихся в Институте политических исследований, в настоящее время составляет около 90 тысяч евро, что примерно соответствует среднему доходу 10 % самых богатых французских домохозяйств. Контингент, из которого отбираются студенты, в пять раз больше, чем в случае Гарварда, но он все равно довольно ограничен[522]522
Как и в Гарварде, такой средний доход не означает, что студентами Института политических исследований становятся исключительно представители 10 % самых богатых. Полное распределение доходов родителей студентов, обучавшихся в институте в 2011–2012 годах, см. в техническом приложении.
[Закрыть].
Нет никаких данных, которые позволили бы осуществить подобные расчеты для других элитных школ, однако вполне вероятно, что результат отличался бы несильно.
Поясним: нет простого способа добиться реального равенства возможностей в области высшего образования. Это ключевая задача для социального государства в XXI веке, и идеальную систему еще предстоит придумать. Высокая плата за обучение создает неприемлемое неравенство в доступе, однако обеспечивает автономию, благосостояние и динамизм, которые делают американские университеты привлекательными во всем мире. В теории можно совместить достоинства децентрализации с преимуществами равного доступа, обеспечив университетам масштабное стимулирующее государственное финансирование. В определенном смысле именно это делают государственные системы медицинского страхования: они опираются на некоторую автономию производителей (врачей, больниц) и вместе с тем берут на себя стоимость медицинского ухода, благодаря чему он становится доступным для всех пациентов. То же можно было бы сделать и применительно к университетам и студентам. Подобной стратегии придерживаются университеты стран Северной Европы. Разумеется, это требует серьезного государственного финансирования, которое непросто обеспечить в контексте текущей консолидации социального государства[523]523
Тем не менее следует отметить, что по сравнению с другими расходами (такими как пенсии) будет не очень дорого перейти от более низких расходов на высшее образование (1 % национального дохода во Франции) к более высоким (от 2 до 3 % в Швеции и Соединенных Штатах).
[Закрыть]. Однако подобная стратегия представляется намного более удовлетворительной, чем другие недавно опробованные системы, будь то введение платы за обучение, размер которой зависит от дохода родителей[524]524
Например, в настоящее время плата за обучение в Институте политических исследований составляет от нуля для самых скромных доходов до примерно 10 тысяч евро для родительских доходов, превышающих 200 тысяч евро. Достоинство этой системы состоит в том, что она обеспечивает данные по доходам (которые, к сожалению, мало исследуются). Однако по сравнению со скандинавским уровнем расходов такая система, грубо говоря, приводит к приватизации использования прогрессивного налога: за счет того, что платят состоятельные родители, оплачивается обучение их детей, а не других; очевидно, что это в их интересах, а не в интересах других студентов.
[Закрыть], или займов, выплата которых осуществляется за счет прибавления определенной суммы к подоходному налогу[525]525
Income-contingents loans (займы, зависящие от доходов), практикующиеся в Австралии или в Великобритании, представляют собой займы студентам скромного происхождения, которые выплачиваются лишь тогда, когда студент достигает определенного уровня дохода. Это похоже на дополнение к подоходному налогу для небогатых студентов, тогда как самые состоятельные студенты получают дарения (как правила, не облагаемые налогом) от своих родителей.
[Закрыть].
В любом случае для того чтобы добиться прогресса в этих вопросах, имеющих ключевое значение для будущего, начать следовало бы с обеспечения большей прозрачности. В Соединенных Штатах, во Франции и в большинстве стран выступления, в которых восхваляются национальные меритократические модели, редко основаны на внимательном анализе фактов. Чаще речь идет об оправдании существующего неравенства, без учета зачастую очевидных провалов имеющейся системы. В 1872 году Эмиль Бутми, создавая Институт политических исследований, определил для него четкую задачу: «Поставленные под власть более многочисленных, классы, сами себя называющие высшими, могут сохранить свою политическую гегемонию, лишь опираясь на право достойнейшего. Необходимо, чтобы, вслед за рушащейся стеной их привилегий и традиции, поток демократии наталкивался на второй бастион, созданный из блестящих и полезных достоинств, из очевидного превосходства, из способностей, отказаться от которых было бы безумием»[526]526
См.: Boutmy Ё. Quelques idees sur la creation dune Faculte libre d'enseignement superieur. 1871. См. также: Favre P. Les sciences d'Stat entre determinisme et liberalisme. Emile Boutmy (1835–1906) et la creation de l'Eсоlе libre des sciences politiques // Revue frangaise de sociologie. 1981.
[Закрыть]. Попытаемся серьезно отнестись к этому невероятному заявлению: оно означает, что высшие классы отказались от праздности и изобрели меритократию из инстинкта самосохранения, поскольку в противном случае всеобщее избирательное право грозило их лишить всего. Безусловно, можно принять во внимание контекст той эпохи: совсем недавно была уничтожена Парижская коммуна и восстановлено всеобщее избирательное право для мужчин. Однако это заявление напоминает о ключевой истине: придание смысла неравенству и легитимация положения выигрывающих представляет собой жизненно важный вопрос, который иногда оправдывает любые приближения.
Будущее пенсий: распределение и слабый рост. Государственные пенсионные системы в основном исходят из принципа распределения: взносы с зарплат немедленно используются для выплаты пенсий пенсионерам. Ничего не откладывается, все немедленно перераспределяется, в отличие от систем, основанных на капитализации. В распределительных системах, исходящих из принципа солидарности между поколениями (мы платим взносы для нынешних пенсионеров в надежде, что наши дети будут платить их за нас завтра), доходность по определению равна темпам роста экономики: взносы, позволяющие финансировать будущие пенсии, будут тем выше, чем сильнее вырастет объем зарплат. В принципе, это также означает, что сегодняшнее активное население заинтересовано в том, чтобы объем зарплат рос как можно быстрее, поэтому они должны вкладывать средства в школы и университеты, где учатся их дети, и стимулировать рождаемость. Иными словами, все поколения связаны друг с другом; кажется, что построение праведного и гармоничного общества не за горами[527]527
Анализ и защиту этой «мультисолидарной» модели см.: Masson A. Des liens et des transferts entre ge-nerations. Editions de I'EHESS, 2009.
[Закрыть].
Когда в середине XX века были введены распределительные системы, условия для этого были идеальными. Демографический рост был высоким, рост производительности – еще выше. В общей сложности рост приближался к 5 % в год в странах континентальной Европы, а значит, и доходность распределительной системы была такой же. Люди, которые делали взносы с 1940-х по 1980-е годы, затем получали (или получают до сих пор) пенсию на основе несравнимо большего фонда зарплат, чем те, с которых они выплачивали взносы. Сегодня ситуация иная. Снижение темпов роста до 1,5 % в год в богатых странах – а в будущем, возможно, и на всей планете – настолько же сокращает доходность распределения. Все указывает на то, что в течение XXI века средняя доходность капитала будет заметно превышать темпы экономического роста (около 4–4,5 % в первом случае, всего 1,5 % во втором)[528]528
См. десятую главу, графики 10.9-10.11.
[Закрыть].
В этих условиях есть соблазн решить, что распределительные пенсионные системы необходимо как можно скорее заменить системами, основанными на накопительном принципе. Взносы должны вкладываться, а не выплачиваться немедленно пенсионерам: в этом случае капитализация взносов будет составлять более 4 % в год, и за их счет можно будет финансировать наши пенсии через несколько десятилетий. Тем не менее в таком ходе рассуждений есть немало серьезных ошибок. Прежде всего, если согласиться с тем, что накопительная система действительно является более предпочтительной, переход от распределения к накоплению сопряжен с одной довольно существенной трудностью: он оставляет за бортом целое поколение пенсионеров. Поколение, готовящееся уйти на пенсию и оплачивавшее пенсии предыдущего поколения, плохо отнесется к тому, что взносы, которые должны были быть ему выплачены и которые пошли бы на покрытие арендной платы и повседневных трат, на самом деле будут инвестироваться в самых разных уголках мира. У проблемы такого перехода нет простого решения, что само по себе делает эту реформу неосуществимой, по крайней мере в такой крайней форме.
Затем в сравнительном анализе различных пенсионных систем необходимо учесть тот факт, что на практике волатильность доходности капитала очень высока. Было бы довольно рискованно вкладывать все пенсионные взносы той или иной страны в мировые финансовые рынки. Тот факт, что неравенство, выраженное формулой r > g, в среднем подтверждается, не означает, что оно имеет место всегда. Когда имеешь достаточно средств и можешь себе позволить подождать 10 или 20 лет, пока не получишь выгоду, доходность капитализации действительно очень привлекательна. Однако когда речь идет о финансировании уровня жизни целого поколения, было бы неразумным пускаться в игру в кости. Первое обоснование распределительных пенсионных систем заключается в том, что они обеспечивают надежный и предсказуемый уровень пенсий: темпы роста зарплатного фонда, возможно, ниже, чем норма доходности капитала, однако их волатильность в 5-10 раз ниже[529]529
Напомним, что после Второй мировой войны распределительная система была введена именно по причине этой волатильности: все те, кто в 1920-1930-е годы вкладывал свои пенсионные взносы в финансовые рынки, разорились, и никто не хотел повторять опыт обязательных накопительных пенсионных систем, которые были введены во многих странах до войны (например, законами 1910 и 1928 годов во Франции).
[Закрыть]. Так будет и в XXI веке, а значит, распределительная пенсия останется частью идеального социального государства будущего во всех странах.
Вместе с тем это не означает, что логику формулы r > g можно полностью игнорировать и что в системах, существующих сегодня в развитых странах, не нужно ничего менять. Разумеется, есть проблема старения.
В мире, где люди умирают в возрасте от 80 до 90 лет, трудно сохранять те же параметры, которые действовали, когда люди умирали в возрасте от 60 до 70 лет. Кроме того, повышение возраста ухода на пенсию не является просто способом увеличить ресурсы, доступные работающим и пенсионерам (что уже неплохо, учитывая низкий рост). Оно также отвечает потребности самореализации в труде: многих людей перспектива ухода на пенсию в 60 лет и вступления в период бездействия, который может оказаться более продолжительным, чем их профессиональная карьера, совсем не радует. Вся сложность состоит в том, что в этих вопросах очень велико многообразие индивидуальных ситуаций. Конечно, некоторые люди, занимающиеся интеллектуальным трудом, могут желать оставаться на своем месте и до 70 лет (можно надеяться на то, что их доля в общей занятости будет увеличиваться с течением времени). Однако есть много других людей, которые, начав работать рано, выполняют тяжелую или малоинтересную работу и вполне обоснованно стремятся выйти на пенсию довольно рано (тем более что продолжительность жизни у них зачастую меньше, чем у более квалифицированных работников). Проблема в том, что многие реформы, проведенные в последнее время в развитых странах, как правило, не проводят различий между этими разными ситуациями, а то и требуют от вторых больше усилий, чем от первых, что вызывает реакцию отторжения.
Одна из главных трудностей, с которыми сталкиваются подобные реформы, заключается в том, что пенсионные системы часто чрезвычайно сложны и имеют десятки режимов и различных правил для госслужащих, работников частного сектора и лиц, не работающих по найму.
Всем тем, кто в течение жизни находился в разных статусах, что все чаще встречается среди молодых поколений, право на пенсию иногда кажется загадкой. Такая сложность не удивительна: она вытекает из того факта, что эти системы выстраивались слой за слоем по мере того, как такие режимы распространялись на все новые социальные и профессиональные группы, следуя процессу, который в большинстве развитых стран начался в XIX веке (особенно в государственном секторе). Однако это очень затрудняет выработку приемлемых для всех решений, потому что каждый считает, что режим, под который он подпадает, хуже, чем режимы остальных. Нагромождение правил и режимов часто вносит путаницу в формулирование задачи и приводит к недооценке ресурсов, которые уже направляются на финансирование пенсионных систем и которые нельзя увеличивать до бесконечности. Например, сложность французской системы ведет к тому, что у многих молодых работников нет ясного понимания своего права на пенсию; у некоторых даже возникает ощущение, что они не получат ничего, несмотря на то что в основе системы лежит очень существенная ставка пенсионных взносов (порядка 25 % валовой зарплаты).
Введение единого режима пенсий, основанного на индивидуальных счетах и обеспечивающего равные права каждому вне зависимости от сложности его профессионального пути, является одной из самых важных реформ, с которыми социальное государство сталкивается в XXI веке[530]530
В значительной степени именно в этом заключалась реформа, проведенная в Швеции в 1990-е годы. Эту систему можно улучшить и применить в других странах. См., например: Bozio A., Piketty Т. Pour un nouveau systeme de retraite. Des comptes indlviduels de cotisations finances par repartition. Editions rue d'Ulm, 2008.
[Закрыть]. Такая система позволила бы каждому лучше понимать, что он может получить от распределительной пенсии, а значит, лучше продумать решения в области сбережений и имущественного накопления, которые в мире низкого роста неизбежно будут играть важную роль наряду с распределительной системой. Пенсия – это имущество тех, у кого нет имущества, как часто говорят. Это верно, однако это не значит, что не нужно пытаться сделать так, чтобы в имущественном накоплении участвовали и самые обездоленные[531]531
Впрочем, можно представить, что унифицированная пенсионная система будет предлагать в дополнение к распределительной системе гарантированную возможность получения доходности для небольших и средних сбережений. Как мы видели в предыдущей главе, зачастую самым скромным сбережениям трудно достичь средней доходности капитала (или хотя бы положительной доходности), В определенном смысле именно это обеспечивает (небольшая) накопительная доля в шведской системе.
[Закрыть].
Проблема социального государства в бедных и развивающихся странах. Имеет ли процесс построения социального государства, наблюдавшихся в развитых странах в течение XX века, универсальное значение и произойдет ли такая же эволюция в бедных и развивающихся странах? Далеко не факт. Прежде всего стоит обратить внимание на важные различия, существующие в самом богатом мире. В странах Западной Европы уровень отчислений в пользу государства стабилизировался на уровне 45–50 % национального дохода, тогда как в США и в Японии он прочно удерживается на отметке 30–35 %. Это показывает, что при одинаковом уровне развития возможны различные стратегии.
Если исследовать эволюцию уровня отчислений в пользу государства в самых бедных странах планеты с 1970-1980-х годов, то он окажется чрезвычайно низким и будет составлять, как правило, от 10 до 15 % национального дохода как в Тропической Африке, так и в Южной Азии (прежде всего в Индии). Если рассмотреть страны, находящиеся на промежуточном уровне развития, такие как страны Латинской Америки, Северной Африки и Китай, то обнаружится, что уровень отчисления в них достигает от 15 до 20 % национального дохода, что ниже, чем было в богатых странах, когда они находились на том же уровне развития. Поразительнее всего то, что в течение последних десятилетий расхождение с богатыми странами росло. Если в богатых странах средний уровень отчислений продолжал расти до того, как стабилизировался (с 30–35 % в начале 1970-х годов до 35–40 % в 1980-1990-е годы), то в бедных и промежуточных странах этот уровень значительно уменьшился. В Тропической Африке и в Южной Азии средний уровень отчислений немного превышал 15 % в 1970-е годы и в начале 1980-х и упал до 10 % в 1990-2000-е годы.
Эта эволюция вызывает беспокойство, поскольку процесс построения налогового и социального государства во всех странах, сегодня являющихся развитыми, был ключевым элементом модернизации и развития. Весь исторический опыт показывает, что при уровне фискальных поступлений, равном 10–15 % национального дохода, невозможно делать что-то, помимо выполнения традиционных функций государства. При обеспечении правильного функционирования полиции и системы правосудия мало что остается на финансирование образования и здравоохранения. Можно сделать выбор в пользу низкой оплаты труда полицейских, судей, учителей, медсестер – в этом случае вероятно, что ни одна из государственных систем не будет функционировать должным образом. Это может создать порочный круг, поскольку низкое качество государственных услуг подтачивает доверие к государству, что в свою очередь усложняет сбор значительных налоговых поступлений. Развитие налогового и социального государства тесно связано с процессом построения государства как такового. А значит, речь идет о политической и культурной истории, тесно связанной с особенностями национальной истории каждой страны.
Однако в данном случае представляется, что ответственность отчасти лежит на богатых странах и на международных организациях. Ситуация изначально была не очень хорошей: процесс деколонизации в 1950-1970-е годы положил начало довольно хаотичным политическим процессам, которые сопровождались войнами за независимость с бывшей колониальной державой, довольно произвольным проведением границ, военной напряженностью, обусловленной холодной войной, или не очень убедительными социалистическими экспериментами, а иногда и всеми этими факторами вместе. Кроме того, начиная с 1980-1990-х годов новая ультралиберальная волна, пришедшая из развитых стран, навязала бедным странам урезание расходов в государственном секторе и поставила на последнее место приоритет построения налоговой системы, способствующей развитию. Недавнее очень подробное исследование показало, что падение финансовых поступлений в самых бедных странах в течение 1980-1990-х годов в значительной степени объясняется снижением таможенных пошлин, которые в 1970-х годах приносили около 5 % национального дохода. Либерализация торговли сама по себе не обязательно плоха, однако в том случае, когда она не навязывается грубо из-за рубежа и когда принимается в расчет тот факт, что она должна постепенно компенсироваться развитием налоговой администрации, способной взимать другие налоги и находить замещающие поступления. К счастью, нынешним развитым странам, которые снижали таможенные пошлины в удобном им ритме в течение XIX и XX веков, когда им это представлялось полезным и когда они могли их заместить, никто не объяснял, что они должны делать[532]532
Здесь мы в обобщенном виде излагаем основные результаты, полученные Ж. Каже и Л. Гаденном: Соgе J., Gadenne L. The fiscal cost of trade liberalization // Harvard et PSE. 2012 (см. прежде всего рис. 1).
[Закрыть]. Этот эпизод служит иллюстрацией более широкого феномена, который заключается в том, что богатые страны склонны использовать менее развитые страны в качестве поля для экспериментов, не пытаясь извлечь уроки из собственного исторического опыта[533]533
Некоторые проблемы организации систем здравоохранения и образования, которые возникают сегодня в бедных странах, носят специфический характер и не могут решаться исходя из опыта сегодняшних развитых стран (здесь можно привести пример проблем, связанных с эпидемией СПИДа): в этом случае новые эксперименты, пусть даже рискованные, могут быть оправданы, См„например: Ваrпerjee А. Duflo E. Repenser la pauvrete. Seuil, 2012. Тем не менее, на мой взгляд, в целом экономика развития склонна пренебрегать реальным историческим опытом, что приводит к недооценке того факта, что трудно развивать эффективное социальное государство, имея смехотворные налоговые поступления. Одна из ключевых сложностей, разумеется, связана с колониальным прошлым (рискованные эксперименты представляют собой более нейтральное поле для действий).
[Закрыть]. В настоящее время в бедных и развивающихся странах наблюдается большое разнообразие тенденций. Некоторые, например Китай, достаточно далеко продвинулись в модернизации своей налоговой системы, введя подоходный налог, охватывающий значительную часть населения и обеспечивающий существенные поступления. Социальное государство наподобие того, что существует в развитых странах Европы, Америки и Азии, возможно, еще находится в процессе построения (со своими особенностями и, разумеется, с большой долей неопределенности в том, что касается его политических и демократических основ). Другим странам, таким как Индия, оказалось намного труднее выбраться из равновесия, основанного на очень низком уровне отчислений[534]534
См.: Qian N.. Piketty Т. Income Inequality and progressive income taxation in China and India: 1986–2015 // American Economic Journal: Applied Economics. 2009. Разница между двумя странами заключается в том, что среди китайской рабочей силы доля наемных работников выше. Исторический опыт показывает, что построение налогового и социального государства и развитие наемного труда идут рука об руку.
[Закрыть]. В любом случае вопрос развития налогового и социального государства в развивающемся мире имеет фундаментальное значение для будущего планеты.
