Текст книги "Капитал в XXI веке"
Автор книги: Томас Пикетти
сообщить о нарушении
Текущая страница: 38 (всего у книги 48 страниц) [доступный отрывок для чтения: 18 страниц]
ЧАСТЬ ЧЕТВЕРТАЯ. РЕГУЛИРОВАНИЕ КАПИТАЛА В XXI ВЕКЕ
Глава 13. Cоциальное государство для XXI века
В первых трех частях этой книги мы исследовали эволюцию распределения богатства и структуры неравенства начиная с XVIII века. Один из главных выводов нашего исследования заключается в том, что с прошлым в значительной степени покончили войны, приведя к трансформации структуры неравенства в XX веке. В начале двадцать первого столетия некоторые виды имущественного неравенства, которые казались преодоленными, вновь возвращаются к историческим пикам и даже превосходят их в рамках новой мир-экономики, дающей огромные надежды (конец бедности) и приводящей к не менее масштабным дисбалансам (некоторые люди богаче целых стран). Можно ли представить, что в XXI веке капитализм будет надолго преодолен мирными средствами, или же стоит просто ждать следующих кризисов или следующих войн, которые на этот раз действительно будут мировыми? Если исходить из исторической эволюции и опыта, которые мы обрисовали, какие государственные институты и политические меры позволят справедливо и эффективно регулировать глобализированный имущественный капитал XXI века?
Как мы уже отмечали, идеальной мерой, которая дала бы возможность избежать бесконечно спирали неравенства и установить контроль над динамикой капитала, стал бы мировой прогрессивный налог на капитал. Более того, такой инструмент обладал бы тем достоинством, что с его помощью можно было бы обеспечить демократическую и финансовую прозрачность в вопросе о состояниях, которая является необходимым условием для эффективного регулирования банковской системы и международных финансовых потоков. Налог на капитал позволил бы установить верховенство общественного интереса над частным, сохранив при этом открытость экономики и действие сил конкуренции. Этого нельзя сказать о различных формах национализма и отстаивания идентичности, которые могут лишить действенности эту идеальную меру. Конечно, в мировом масштабе налог на капитал представляет собой утопию. Тем не менее такое решение можно было бы применить в региональном или континентальном масштабе, прежде всего в Европе, начиная с тех стран, которые захотели бы ввести этот налог. Однако прежде чем говорить об этом, необходимо поместить вопрос о налоге на капитал (который является лишь одним из элементов идеальной налоговой и социальной системы) в намного более широкий контекст, касающийся роли государства в производстве и распределении богатства, а также в построении такого социального государства, которое будет адекватно реалиям XXI века.
Кризис 2008 года и вопрос возвращения государства. Глобальный финансовый кризис, начавшийся в 2007–2008 годах, обычно называют самым тяжелым кризисом, с которым столкнулся мировой капитализм с 1929 года. Это сравнение отчасти обосновано, однако оно не должно затмевать многие ключевые отличия между двумя кризисами. Самое очевидное из них заключается в том, что нынешний кризис не привел к столь разрушительной депрессии, как предыдущий. С 1929 по 1935 год уровень производства в крупнейших европейских странах упал на четверть, безработица на столько же выросла, и вся планета вышла из этой Великой депрессии, лишь когда началась Вторая мировая война. К счастью, сегодняшний кризис не вызвал таких тяжелых катаклизмов. Именно поэтому его часто сравнивают с кризисом 1930-х годов, обозначая его несколько более успокаивающим термином Великая рецессия. Разумеется, к 2013 году ключевые развитые экономики лишь вернулись к уровню производства 2007 года, государственные финансы в них находятся в жалком состоянии, а перспективы роста в обозримом будущем представляются туманными, особенно в Европе, погруженной в бесконечный кризис государственных долгов (что довольно забавно, учитывая, что речь идет о континенте, где соотношение между имуществом и доходом самое высокое в мире). Падение производства в самый тяжелый момент рецессии, в 2009 году, не превысило 5 % в большинстве богатых стран, что достаточно для того, чтобы превратить ее в самую тяжелую рецессию со времен Второй мировой войны, однако сильно отличается от массового краха и череды банкротств, имевших место в 1930-е годы. Кроме того, развивающиеся страны очень скоро вернулись к докризисным темпам роста и в 2010-е годы являются мотором роста мировой экономики.
Основная причина, по которой кризис 2008 года не привел к столь же тяжелой депрессии, как кризис 1929 года, заключается в том, что правительства и центральные банки богатых стран на этот раз не дали финансовой системе рухнуть и согласились создать необходимую ликвидность, позволившую избежать волны банкротств банков, которые в 1930-е годы привели мир на край пропасти. Эта прагматичная денежная и финансовая политика, полностью противоположная «ликвидационной» ортодоксии, которая повсеместно преобладала после краха 1929 года (нужно «ликвидировать хромых уток», утверждал американский президент Гувер до тех пор, пока в начале 1933 года его не сменил Рузвельт), позволила избежать худшего. Она также напомнила миру, что центральные банки не должны безучастно наблюдать за происходящим и довольствоваться поддержанием низкой инфляции. В условиях всеобщей финансовой паники они играют незаменимую роль кредитора последней инстанции и представляют собой единственный государственный институт, спасающий экономику и общество от полного краха. Тем не менее центральные банки не располагают достаточными инструментами для того, чтобы решить все мировые проблемы. Прагматическая политика, последовавшая за кризисом 2008 года, безусловно, позволила избежать худшего, однако не смогла дать долгосрочного ответа на структурные проблемы, вызвавшие кризис, и прежде всего на проблему вопиющего дефицита финансовой прозрачности и роста неравенства. Кризис 2008 года являет собой первый кризис глобализированного имущественного капитализма в XXI веке. Маловероятно, что он будет последним.
Многие обозреватели изобличают отсутствие настоящего «возвращения государства» на экономическую арену и высказывают сожаление по этому поводу, отмечая, что кризис 1930-х годов, несмотря на всю свою глубину, по крайней мере привел к намного более радикальным изменениям, особенно в том, что касается налоговой и бюджетной политики. Разве Рузвельт всего за несколько лет не поднял верхнюю ставку федерального подоходного налога выше 80 % для самых высоких доходов, в то время как при Гувере она составлял лишь 25 %? Сегодня же в Вашингтоне гадают, удастся ли администрации Обамы во время второго мандата поднять верхнюю ставку, равную 35 % со времен Буша, выше того уровня, которой она достигала при Клинтоне в 1990-е годы (около 40 %).
В следующей главе мы вернемся к вопросу о конфискационных ставках налогообложения для доходов, считающихся неприличными (и бесполезными с экономической точки зрения), которые стали характерным американским изобретением межвоенного периода и которые, на мой взгляд, следовало бы переосмыслить и возродить – прежде всего в той стране, где они впервые появились.
Однако фискальную и бюджетную политику нельзя сводить к вопросу о конфискационной налоговой ставке, которой облагаются самые высокие доходы (и которая по определению почти ничего не приносит), а прогрессивный налог на капитал представляется более подходящим инструментом для решения проблем XXI века, чем прогрессивный подоходный налог, изобретенный в XX веке (тем не менее мы увидим, что оба этих инструмента в будущем могут играть полезную роль и дополнять друг друга); кроме того, важно развеять уже сейчас одно важное недоразумение.
Вопрос «возвращения государства» в 2010-е годы ставится совершенно иначе, чем в 1930-е годы, по одной простой причине: сегодня государство обладает намного большим весом, чем тогда и вообще чем когда-либо прежде. Именно поэтому в течение нынешнего кризиса одновременно раздаются обвинения в адрес рынка и ставится под сомнение вес и роль государства. Попытки пересмотра роли государства не прекращаются с 1970-1980-х годов и не прекратятся никогда: поскольку государство играет в экономической и социальной жизни центральную роль, которую оно приобрело в послевоенные десятилетия, вполне нормально и закономерно, что эта роль постоянно обсуждается и ставится под вопрос. Некоторым это может показаться несправедливым, однако это неизбежно и естественно. Иногда это приводит к путанице, к взаимному непониманию и к столкновению точек зрения, которые кажутся непримиримыми. Одни во весь голос требуют возвращения государства во всех видах, подразумевая, что оно исчезло; другие настаивают на его немедленном демонтаже, в том числе и там, где оно и так уже присутствует в минимальном виде, т. е. в Соединенных Штатах, где некоторые группы, вышедшие из «Чайных партий», хотят упразднить Федеральную резервную систему и вернуться к золотому стандарту. В Европе словесные перепалки между «ленивыми греками» и «немцами-нацистами» далеко не всегда ведутся в более мягком тоне. Все это не способствует решению проблем. Тем не менее обе точки зрения, антирыночная и антигосударственная, отчасти справедливы: нужно изобрести новые инструменты, которые позволят вновь установить контроль над обезумевшим финансовым капитализмом и вместе с тем провести обновление и глубокую долговременную модернизацию систем налогообложения и расходов, на которых зиждется современное социальное государство и которые достигли такой степени сложности, что иногда оказываются чрезмерно запутанными и утрачивают свою эффективность с социально-экономической точки зрения.
Эта двойная задача может показаться неразрешимой: в наступившем столетии она действительно представляет собой огромный вызов для наших демократических обществ. Однако обойти ее нельзя; искать решение необходимо: невозможно убедить большинство граждан, что нужно создавать новые государственные инструменты (да еще в придачу на наднациональном уровне), если в то же самое время невозможно доказать, что уже существующие инструменты функционируют правильно.
Для того чтобы правильно понять значимость этой двойной задачи, нам следует вернуться немного назад и напомнить основные вехи в эволюции структуры отчислений и государственных расходов в богатых странах начиная с XIX века.
Развитие социального государства в XX веке. Эволюцию роли государства в экономической и социальной жизни проще всего охарактеризовать, проанализировав то значение, которое приобрели налоги и сборы в своей совокупности в национальном доходе. На графике 13.1 мы представили исторические пути четырех стран (Соединенных Штагов, Великобритании, Франции, Швеции), которые довольно хорошо отражают многообразие ситуаций, наблюдаемых в богатых странах[485]485
Следуя традиции, мы включили в обязательные отчисления все налоги, сборы, социальные взносы, любые отчисления, которые каждый обязан платить для того, чтобы не оказаться вне закона. Различия между этими понятиями – прежде всего между налогами и взносами – не всегда ясны, и в любом случае они имеют разное значение в различных странах. Для проведения исторических и международных сравнений важно учитывать всю совокупность отчислений вне зависимости от того, уплачиваются ли они унитарному или федеральному государству, местным или региональным органам самоуправления или различным государственным ведомствам (кассам социального обеспечения и т. д.). Для упрощения изложения мы будем говорить о «налогах», однако, если это отдельно не уточняется, мы будем включать в них все обязательные отчисления.
См. техническое приложение.
[Закрыть]. В этой эволюции обнаруживается много поразительно схожих черт и немало существенных различий.
График 13.1
Обязательные отчисления в богатых странах в 1870–2010 годах
ордината: Обязательные отчисления (в % к национальному доходу).
Примечание. Обязательные отчисления составляли менее 10 % национального дохода до 1900-1910-х годов; в 2000-2010-е годы они составляют от 30 до 55 %.
Источники: piketty.pse.ens.fr/capital21с.
Первое сходство заключается в том, что в XIX веке и накануне Первой мировой войны во всех странах налоги составляли менее 10 % национального дохода. Это отражает ситуацию, в которой государство было очень слабо вовлечено в экономическую и социальную жизнь. Взимая налоги в размере 7–8 % национального дохода, можно финансировать основные государственные институты (полицию, правосудие, армию, внешнюю политику, общую администрацию и т. д.), но не более того. После покрытия расходов на поддержание правопорядка, обеспечение прав собственности и военные нужды (на последние зачастую уходило около половины всех трат) в государственной казне мало что оставалось[486]486
Военные расходы обычно составляют минимум 2–3 % национального дохода и могут быть намного выше в особенно воинственно настроенных странах (более 4 % национального дохода в Соединенных Штатах в наши дни) или в странах, которые чувствуют угрозу своей безопасности и своим правам собственности (более 10 % национального дохода в Саудовской Аравии и в странах Залива).
[Закрыть]. Государства в те времена финансировали также строительство некоторых дорог и поддержание минимальной инфраструктуры, а также определенного количества школ, университетов и больниц, однако государственные услуг и в области образования и здравоохранения, доступные остальному населению, оставляли желать лучшего[487]487
Расходы на образование и здравоохранение, как правило, не превышали 1–2 % национального дохода в XIX веке. Историческая перспектива медленного развития социальных расходов с XVIII века и их ускорения в XX веке показана в: Lindert P. Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the 18th century. Cambridge University Press, 2004.
[Закрыть].
С 1920-1930-Х до 1970-1980-х годов во всем богатом мире наблюдалось существенное увеличение доли национального дохода, которая приходится на налоги и на государственные расходы (прежде всего на социальные расходы). Во всех развитых странах всего за полвека доля налогов в национальном доходе выросла как минимум в три-четыре раза (иногда в пять раз, как в странах Северной Европы). Опять-таки во всех странах можно констатировать практически полную стабилизацию доли налогов в национальном доходе с 1980-Х до 2010-х годов. Эта стабилизация произошла на разных уровнях: всего 30 % национального дохода в Соединенных Штатах, около 40 % в Великобритании и от 45 до 55 % национального дохода в странах континентальной Европы (45 % в Германии, 50 % во Франции и около 55 % в Швеции)[488]488
Можно отметить, что объем обязательных отчислений здесь выражен в пропорции к национальному доходу (обычно равному примерно 90 % валового внутреннего продукта, которые остаются после вычета 10 %, соответствующих обесценению капитала), что мне кажется более обоснованным, поскольку обесценение ни для кого не является доходом (см. первую главу). Если выразить отчисления в пропорции к ВВП. то указанные доли будут на 10 % меньше (например, 45 % ВВП, а не 50 % национального дохода).
[Закрыть]. Расхождение между странами довольно значительно[489]489
Расхождение в несколько пунктов между странами может быть обусловлено чисто статистической разницей. Расхождение в 5-10 пунктов отражает реальную существенную разницу в роли, которую играет государство в различных странах.
[Закрыть]. Однако поразительно, насколько эволюция на протяжении целого столетия была схожей в разных странах, особенно в том, что касается почти полной стабильности во всех странах в последние три десятилетия. Политические повороты и национальная специфика сыграли свою роль в движении кривых на графике 13.1 (например, в Великобритании и во Франции[490]490
В Великобритании налоги сократились на несколько пунктов в 1980-е годы – в период тэтчеровского сокращения вмешательства государства в экономику, а затем выросли в 1990-2000-е годы, когда новые правительства стали вкладывать средства в развитие государственных услуг. Во Франции усиление государства продлилось несколько дольше, чем в других странах: его роль быстро возрастала в 1970-1980-е годы, а стабилизация началась скорее в 1985–1990 годах. См. техническое приложение.
[Закрыть]). Однако в конечном счете они имели лишь ограниченное значение по сравнению с общей стабилизацией[491]491
Стремясь сосредоточиться на долгосрочных тенденциях, мы и на этом графике отобразили средние показатели за десятилетия. Ежегодные данные по обязательным отчислениям включают самые разные мелкие циклические колебания, которые носят преходящий характер и не имеют особого значения. См. техническое приложение.
[Закрыть].
Таким образом, все богатые страны без исключения в XX веке перешли от баланса, в рамках которого налоги и государственные расходы составляли менее десятой части национального дохода, к новому балансу, в рамках которого на эти цели уходит от трети до половины национального дохода[492]492
В Японии эти показатели немного выше, чем в Соединенных Штатах (32–33 % национального дохода). Канада, Австралия и Новая Зеландия ближе к уровню Великобритании (35–40 %).
[Закрыть]. Следует уточнить сразу несколько важных моментов относительно этой фундаментальной трансформации.
Прежде всего видно, насколько вопрос о «возвращении государства» кажется неуместным в современном контексте: роль государства никогда не была столь велика. Чтобы получить комплексное представлении о его участии в экономической и социальной жизни, нужно принимать в расчет иные показатели. Вмешательство государства выражается не только во взимании налогов, необходимых для финансирования его расходов и трансфертов, но и в установлении правил. Например, финансовые рынки начиная с 1980-1990-х годов регулируются куда менее строго, чем в период с 1950-х по 1970-е годы. Государство также может вмешиваться в качестве производителя и собственника капитала, хотя в последние три десятилетия приватизация в промышленной и финансовой сферах уменьшила эту роль по сравнению с тремя послевоенными десятилетиями.
Тем не менее в том, что касается налогов и бюджета, – а это уже немало – государство никогда не имело такого веса, как в последние десятилетия. Не прослеживается никакой тенденции к его снижению вопреки тому, что часто приходится слышать. Конечно, в условиях старения населения, прогресса медицинских технологий и все большей потребности в образовании сам факт стабилизации отчислений в пользу государства в пропорции к национальному доходу представляется невыполнимой затеей, которую легко обещать, находясь в оппозиции, но трудно осуществить, придя к власти. Как бы то ни было, сегодня обязательные отчисления составляют около половины национального дохода почти по всей Европе, и в ближайшие десятилетия никто всерьез не собирается увеличивать их темпами, сравнимыми с периодом 1930-1980-х годов. После кризиса 1930-х годов в условиях послевоенного восстановления было вполне резонно полагать, что решение проблем капитализма заключается в безграничном наращивании веса государства и его социальных расходов. Сегодня ситуация более сложная. Государство уже совершило большой скачок вперед; второй раз этого не произойдет, по крайней мере в таком же виде.
Формы социального государства. Чтобы лучше понять проблемы, скрывающиеся за этими цифрами, нам следует теперь несколько точнее описать, к чему привело историческое повышение обязательных отчислений. Эта перемена отражает становление «социального государства» в течение XX века[493]493
На мой взгляд, понятие «социального государства» больше соответствует реальности и многообразию функций, выполняемых государством, чем более ограниченный термин «государство всеобщего благоденствия», или «welfare state».
[Закрыть]. В XIX веке и накануне Первой мировой войны государство ограничивало себя лишь прерогативами центральной власти. На эти цели сегодня тратится чуть менее десятой части национального дохода. Рост доли отчислений в производимом богатстве позволил государству брать на себя решение все большего объема социальных задач, на которые в разных странах уходит от четверти до трети национального дохода. Эту сумму можно разделить на две сопоставимые половины: во-первых, это государственные расходы на образование и здравоохранение, а во-вторых, замещающие доходы и трансферты[494]494
Полное распределение государственных расходов для различных богатых стран (Франции, Германии. Великобритании и Соединенных Штатов) в 2000–2010 годах см. в таблице S13.2, доступной онлайн.
[Закрыть].
В начале XXI века во всех развитых странах государственные расходы на образование и здравоохранение составляют от 10 до 15 % [495]495
Обычно 5–6 % на образование и 8–9 % на здравоохранение. См. техническое приложение.
[Закрыть]. Но в рамках этой общей схемы мы обнаруживаем значительные различия между странами. Начальное и среднее образование почти полностью бесплатно для населения во всех странах, а высшее образование может быть платным, как в Соединенных Штатах и, в меньшей степени, в Великобритании. Государственная система медицинского страхования универсальна (т. е. доступна всему населению) повсеместно в Европе, в том числе и в Великобритании[496]496
Национальная служба здравоохранения, основанная в 1948 году, стала настолько неотъемлемой частью британской национальной идентичности, что эпизод, посвященный ее созданию, вошел в церемонию открытия Олимпийских игр 2012 года наряду с промышленной революцией и рок-группами 1960-х годов.
[Закрыть]. Однако в Соединенных Штатах она предназначена лишь для бедняков и пожилых людей (что не мешает ей стоить очень дорого[497]497
Если прибавить стоимость частного страхования, система американского здравоохранения окажется самой дорогой в мире, причем с большим отрывом от прочих (около 20 % национального дохода против 10–12 % в Европе), хотя значительная часть населения не имеет медицинской страховки, а показатели здоровья нации хуже, чем в Европе. Несмотря на все недостатки, нет никаких сомнений в том, что государственные системы медицинского страхования обеспечивают лучшее сочетание затрат и выгод, чем американская система.
[Закрыть]).
Во всех развитых странах эти государственные расходы покрывают значительную часть стоимости услуг в области образования и здравоохранения: около трех четвертей в Европе и половину в Соединенных Штатах.
Их задача заключается в обеспечении равного доступа к этим базовым благам: каждый ребенок должен иметь возможность получать образование вне зависимости от размеров дохода его родителей; каждый должен иметь возможность получать медицинский уход, в том числе – и в первую очередь – когда он оказывается стеснен в средствах.
В начале XXI века в большинстве богатых стран замещающие доходы и трансферты обычно составляют от 10 до 15 % (иногда почти 20 %) национального дохода. В отличие от государственных расходов на здравоохранение и образование, которые можно рассматривать как натуральные трансферты, замещающие доходы и трансферты являются частью располагаемого дохода домохозяйств. Государство взимает значительное количество налогов и взносов, а затем возвращает их домохозяйствам в виде замещающих доходов (пенсий по возрасту, пособий по безработице) и различных денежных трансфертов (семейных пособий, социальных выплат и т. д.), в результате чего общий располагаемый доход домохозяйств в совокупности остается неизменным[498]498
Вместе с тем увеличение государственных расходов на образование и здравоохранение сократило (денежный) располагаемый доход домохозяйств, который уменьшился с 90 % национального дохода в начале XX века до 70–80 % в начале XXI века. См. пятую главу.
[Закрыть].
На практике самая значительная часть всех замещающих расходов и трансфертов приходится на пенсии (от двух третей до трех четвертей).
В этом аспекте также имеются существенные различия между странами в рамках общей схемы. В странах континентальной Европы пенсии по возрасту часто превышают 12–13 % национального дохода (первые места занимают Италия и Франция, опережая Германию и Швецию). В Соединенных Штатах и в Великобритании пенсии намного строже ограничиваются для средних и высоких зарплат (доля замещения, т. е. размер пенсии, выраженный в пропорции к прежде получаемой зарплате, падает довольно быстро в тех случаях, когда зарплата превышает средний уровень) и составляют всего 6–7 % национального дохода[499]499
Обычно эту ограниченную систему обозначают как систему Бевериджа (ее крайним проявлением является почти что фиксированная пенсия для всех, как в Великобритании) по контрасту с «бисмарковскими», «скандинавскими» или «латинскими» пенсионными системами, в которых пенсии почти пропорциональны зарплатам для большинства населения (практически для всех во Франции, где лимит очень высок: восьмикратный размер средней зарплаты по сравнению с двух– или трехкратным размером в большинстве стран).
[Закрыть]. В любом случае речь идет о существенных объемах: во всех богатых странах государственная пенсионная система представляет собой основной источник дохода как минимум для двух третей пенсионеров (а обычно для более чем трех четвертей). Несмотря на все свои недостатки и на вызовы, с которыми сегодня им приходится сталкиваться, в богатых странах именно государственные пенсионные системы позволили искоренить бедность среди пожилых людей, которая была широко распространена еще в 1950-1960-е годы. Наряду с доступом к образованию и здравоохранению они стали третьим ключевым аспектом социальной революции, который позволила профинансировать налоговая революция XX века.
По сравнению с пенсиями на пособия по безработице приходится намного меньший объем средств (как правило, 1–2 % национального дохода), что отражает тот факт, что в среднем люди проводят намного меньшую часть жизнь без работы, чем на пенсии. Тем не менее соответствующие замещающие доходы в нужный момент оказываются очень кстати. Наконец, на социальные выплаты направляется еще меньше средств (менее 1 % национального дохода), что несущественно на фоне общего объема государственных расходов. Тем не менее эти расходы часто ставятся под сомнение: их получателей подозревают в том, что они решили жить всю жизнь на пособие, хотя к этим выплатам прибегают намного реже, чем к другим социальным услугам, что обусловлено тем, что люди, имеющие на них право, не желают их оформлять из страха стать объектом подобных обвинений (а часто и из-за сложности процедуры оформления)[500]500
Во Франции, которая часто выделяется чрезвычайной сложностью своих социальных инструментов и нагромождением правил и структур, менее половины людей, которые в теории могли бы получать доход активной солидарности, дополняющий очень низкие зарплаты при частичной занятости, обратились с просьбой о его получении.
[Закрыть]. Социальные выплаты оспариваются как в Соединенных Штатах (где праздная чернокожая мать-одиночка выполняет роль пугала для всех хулителей скромного американского государства благоденствия), так и в Европе[501]501
Важное различие между двумя континентами заключается в том, что в США системы минимального дохода всегда были предназначены людям, на иждивении у которых есть дети. Для лиц, не имеющих детей, функции государства благоденствия выполняет пенитенциарная система (особенно для молодых негров). В 2013 году около 1 % взрослого населения США находится за решеткой. Средний показатель количества заключенных здесь – самый высокий в мире (США немного превосходят Россию и существенно опережают Китай). Для взрослых чернокожих мужчин (всех возрастов) он превышает 5 %. См. техническое приложение. Другая особенность заключается в использовании Food Stamps (цель которых состоит в том, чтобы их получатели обменивали их на еду, а не предавались алкоголизму и другим порокам), что тоже мало соответствует либеральному представлению о мире, которое, как часто считается, доминирует в Соединенных Штатах. В этом проявляются американские предрассудки по отношению к самым бедным, которые принимают более крайние формы, чем в Европе, – отчасти потому, что они усиливаются расовыми предрассудками.
[Закрыть]. На самом деле в обоих случаях суммы, о которых идет речь, представляют лишь небольшую часть расходов социального государства.
В целом, если сложить государственные расходы на образование и здравоохранение (10–15 % национального дохода) и замещающие доходы и трансферты (также около 10–15 % национального дохода, иногда почти 20 %), общий уровень социальных расходов (в широком понимании) будет составлять от 25 до 35 % национального дохода, что почти полностью соответствует повышению доли обязательных отчислений, наблюдавшемуся в XX веке. Иными словами, развитие налогового государства в течение минувшего столетия в основном шло параллельно становлению государства социального.
Современное перераспределение: логика прав. Подытожим.
Суть современного перераспределения состоит не в переводе богатств от богатых к бедным – по крайней мере, не в столь явной форме. Она заключается в финансировании государственных услуг и замещающих доходов, более или менее равных для всех, прежде всего в области образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения. В последнем случае принцип равенства воплощается в почти полной пропорциональности между пенсией и зарплатой, получаемой в течение активной жизни[502]502
При всех описанных выше различиях между странами.
[Закрыть].
Что касается образования и здравоохранения, то речь идет о подлинном равенстве доступа для всех вне зависимости от дохода человека и его родителей, по крайней мере в теории. В основе современного перераспределения лежат логика прав и принцип равенства доступа к определенному количеству благ, которые считаются фундаментальными.
Если перенестись на довольно абстрактный уровень, обоснование этому подходу можно найти в правах, которые провозглашаются политическими и философскими традициями различных стран. Преамбула Декларации о независимости Соединенных Штатов 1776 года начинается с утверждения права каждого на стремление к счастью[503]503
«Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых».
[Закрыть]. В той мере, в которой образование и здравоохранение являются частью этого стремления, современные социальные права можно обосновать этим базовым принципом, хотя для этого требуется некоторое воображение, поскольку их осуществление заняло немало времени. Первая статья Декларации прав человека и гражданина 1789 года также провозглашает: «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах» – и сразу же добавляет следующее уточнения: «Общественные различия могут основываться лишь на общей пользе». Это важное дополнение: существование вполне реального неравенства упоминается уже во второй фразе, после того как в первой утверждается принцип всеобщего равенства. В этом заключается главное противоречие, свойственное любому подходу, основанному на правах: как далеко заходит равенство в правах? Идет ли речь только о праве свободно заключать договоры, т. е. о равенстве перед лицом рынка, что во времена Французской революции уже казалось совершенно революционным? А если мы включаем в понятие равенства право на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, как это стало делать социальное государство, возникшее в XX веке, то следует ли сегодня включать в него еще и право на культуру, жилье и путешествия?
Вторая фраза первой статьи Декларации прав 1789 года обладает тем достоинством, что дает возможный ответ на этот вопрос, поскольку в некотором смысле переносит бремя доказывания. Равенство является нормой, неравенство допустимо только тогда, когда основывается на «общей пользе». Это понятие тоже нуждается в определении. Составители этого документа подразумевали в первую очередь упразднение сословий и привилегий Старого режима, которые в те времена считались воплощением произвольного, бесполезного неравенства, которое никак не связано с «общей пользой». Однако его толкование можно расширить. Разумно предположить, что общественное неравенство приемлемо только в том случае, когда отвечает интересам всех граждан и прежде всего самых обездоленных социальных групп[504]504
Ведутся бесконечные дебаты вокруг понятия «общей пользы», анализ которого выходит далеко за рамки этой книги. Можно быть уверенным в том, что составители Декларации 1789 года вовсе не имели в виду утилитаризм в понимании многих экономистов начиная с Джона Стюарта Милля, т. е. как математическую сумму пользы каждого человека (поскольку предполагается, что функция пользы «вогнутая». – она растет все меньше и меньше по мере того, как увеличивается доход, – перераспределение от богатых к бедным позволяет увеличить общую пользу). Это математическое представление желаемого характера перераспределения слабо связано с тем, как толкует этот вопрос каждый человек. Понятие права представляется более действенным.
[Закрыть]. А значит, фундаментальные права и материальные преимущества, доступные для всех, нужно расширить настолько, насколько это возможно, поскольку это отвечает интересам тех, у кого меньше всего прав и кто имеет самые скромные возможности[505]505
Представляется рациональным отнести к категории наиболее обездоленных тех людей, которые столкнулись с самыми неблагоприятными факторами, не поддающимися контролю. В той мере, в которой неравенство обусловлено, по крайней мере отчасти, факторами, которые индивиды не контролируют, такими как неравенство в капиталах, передаваемых семьей (наследство, дарение, культурный капитал и т. д.), или в стечении обстоятельств (особые таланты, удача и т. д.), справедливо, чтобы государство также стремилось уменьшать, насколько это возможно, подобное неравенство в условиях. Граница между уравниванием возможностей и условий часто довольно размыта (образование, здравоохранение, доход являются и возможностями, и условиями). Понятие фундаментальных благ в трактовке Роулса позволяет преодолеть это искусственное противопоставление.
[Закрыть]. «Принцип различия», введенный американским философом Джоном Роулсом в книге «Теория справедливости», ставит близкую к этому цель[506]506
«Социальное и экономическое неравенство должно приносить наибольшую пользу наиболее обездоленным членам общества». Этот постулат, сформулированный им в 1971 году, был повторен в его книге «Политический либерализм» («Political liberalism») 1993 года.
[Закрыть]. На схожей логике основан и подход индийского экономиста Амартии Сена, использующего понятие максимальных и равных для всех «возможностей»[507]507
Этот теоретический в целом подход недавно развили Марк Флербей и Джон Ремер, попытавшиеся найти ему эмпирическое применения. См. техническое приложение.
[Закрыть].
На чисто теоретическом уровне имеется некоторый консенсус – отчасти искусственный – относительно абстрактных принципов социальной справедливости. Разногласия проявляются намного сильнее, когда предпринимаются попытки наполнить неким содержанием социальные права и неравенство и перенести их в специфический исторический и экономический контекст. На практике конфликты скорее возникают, когда речь заходит о средствах, при помощи которых можно эффективно улучшить условия жизни самых обездоленных, о конкретном объеме прав, которые можно предоставить всем (учитывая экономические и бюджетные ограничения и высокую степень неопределенности, с ними связанную), или же о точном разграничении факторов, которые человек может контролировать, и тех, которые его контролю неподвластны (где начинается усилие и личные достоинства, где заканчивается удача?). Абстрактные принципы или математические формулы никогда не смогут окончательно решить эти вопросы. Их можно решить только посредством демократического обсуждения и политических конфликтов. А значит, институты и правила, в рамках которых проходят эти дебаты и принимаются подобные решения, играют ключевую роль наряду с соотношением сил между различными социальными группами и возможностями убеждения, которыми располагает каждая из них. В конце XVIII века и американская, и французская революции провозгласили абсолютный принцип равенства прав, что для той эпохи, безусловно, было прогрессивным. Однако на деле политические режимы, установившиеся в результате этих революций, в XIX веке сосредоточились прежде всего на защите прав собственности.
Модернизировать социальное государство, а не демонтировать его. Как бы то ни было, современное перераспределение и особенно социальное государство, построенное в богатых странах в течение XX века, исходят из совокупности фундаментальных социальных прав: права на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение. Несмотря на все ограничения и вызовы, с которыми сталкиваются сегодня системы отчислений и расходов, они представляют собой огромный исторический прогресс. Вне зависимости от предвыборных баталий и партийных политических игр относительно этих социальных систем имеется широкий консенсус, особенно в Европе, где преобладает очень сильная привязанность к тому, что воспринимается как «европейская социальная модель». Нет ни одного значимого общественного течения, ни одной политической силы, имеющей хоть какое-нибудь значение, которая всерьез стремилась бы вернуться в мир, где доля отчислений составляла бы до 10 или 20 % национального дохода, а государство ограничивало бы себя исполнением своих базовых функций[508]508
Иная ситуация складывается в США, где некоторые миноритарные группы, имеющие определенный вес. ставят под вопрос существование всей федеральной социальной программы, а то и вообще всей социальной программы. По-видимому, и здесь расовые предрассудки играют определенную роль (например, в дебатах по вопросу о расширении системы здравоохранения, которое отстаивает администрация Обамы).
[Закрыть].
Вместе с тем нет ни одного течения, которое придерживалось бы мысли о том, что процесс бесконечного расширения социального государства в будущем должен протекать такими же темпами, как и в период с 1930-х по 1980-е годы (это могло бы повысить долю обязательных отчислений до 70–80 % национального дохода к 2050-2060-м годам). Конечно, в теории ничто не мешает представить общество, где налоги достигают двух третей или трех четвертей национального дохода в том случае, если их сбор будет прозрачным, эффективным и приемлемым для всех и особенно если они будут направляться на финансирование тех потребностей и инвестиций, которые будут считаться приоритетными, например в сфере образования, здравоохранения, культуры, чистой энергии и устойчивого развития. Сам по себе налог не плох и не хорош: все зависит от того, как и ради чего он взимается[509]509
В масштабах Европы самые высокие налоги взимаются в самых богатых и производительных странах (от 50 до 60 % национального дохода в Швеции и Дании), а самые низкие – в самых бедных и наименее развитых странах (чуть более 30 % национального дохода в Болгарии и Румынии). См. техническое приложение.
[Закрыть]. Тем не менее есть две причины, по которым такое сильное повышение не является ни реалистичным, ни желаемым, по крайней мере в обозримой перспективе.
Прежде всего, расширение роли государства, имевшее место в течение Славного тридцатилетия, в значительной степени облегчило и ускорило невероятно сильный рост, наблюдавшийся в этот период, по крайней мере в континентальной Европе[510]510
В США и особенно в Великобритании быстрое расширение социального государства произошло при более низких темпах роста, что, возможно, породило более сильное ощущение экспроприации, усиленное уже упомянутым опасением перед тем, что другие страны их догоняют (см. прежде всего вторую главу).
[Закрыть]. Когда доходы растут на 5 % в год, не так сложно смириться с тем, что часть этого роста направляется на увеличение отчислений и государственных расходов (а значит, последние растут быстрее средних темпов роста), особенно в условиях, когда потребности в образовании, здравоохранении и пенсионном обеспечении очевидны, тем более что в 1930 или в 1950 году их уровень был очень низким. Совсем иная ситуация сложилась в 1980-1990-е годы: когда рост средних доходов на душу населения упал до всего 1 % в год, никто не желал массового и постоянного увеличения отчислений, которое лишь усугубило бы стагнацию доходов или даже привело бы к их заметному сокращению. Можно представить перераспределение отчислений или большую прогрессивность налогообложения при более или менее стабильном объеме налогов; однако очень трудно предположить всеобщее долговременное повышение среднего уровня налогообложения. Неслучайно во всех богатых странах оно стабилизировалось, несмотря на все различия между ними и на политические перипетии (см. график 13.1). Кроме того, совсем не факт, что бесконечное увеличение отчислений в пользу государства обосновано потребностями. Конечно, потребности в области образования и здравоохранения объективно растут и, бесспорно, могут служить обоснованием для небольшого повышения отчислений в будущем. Однако у жителей богатых стран также есть законные потребности в сохранении покупательной способности, позволяющей им приобретать самые разные товары и услуги, производимые частным сектором, такие как, например, путешествия, одежду, жилье, доступ к новым услугам в сфере культуры, последний вышедший планшет и т. д. В мире, где производительность растет медленно, на 1–1,5 % в год, что, как мы видели, на самом деле не так мало в очень долгосрочной перспективе, нужно выбирать между различными потребностями, и нет очевидных оснований полагать, что отчисления в пользу государства со временем должны финансировать почти все потребности.
