Текст книги "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"

Автор книги: П. Евдокимов

Соавторы: А. Ялбулганов,П. Павлов,Т. Крамкова,М Павлюченко
сообщить о нарушении

Текущая страница: 1 (всего у книги 10 страниц)

Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004г. N 172-Фз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

Глава 1.
Общие положения

Статья 1.
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 1

Статья 1 комментируемого Закона закрепляет систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения, которые возникают в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Комментируемый Закон не содержит понятийного аппарата. Однако для раскрытия особенностей данного нормативного правового акта необходимо обратиться к его терминологии. Термин "земель" используется для обозначения категории земель как природного объекта и природного ресурса, и он шире понятия "земельный участок". Согласно п.1 ст.7 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Федеральным законом от 2 января 2000г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 4 декабря 2006г.) земельный участок определяется как "часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами". Это означает, что понятие "земельный участок" является юридически определенной категорией.

Система нормативных правовых актов, регулирующих обозначенные отношения, будет выглядеть следующим образом:

а) Земельный кодекс РФ, комментируемый Закон и иные федеральные законы (например, Федеральные законы от 24 июля 2002г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 5 февраля 2007г.); от 2 января 2000г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 4 декабря 2006г.); от 23 ноября 1995г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 18 декабря 2006г.); Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004г. N 190-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2006г.); Федеральный закон от 18 июня 2001г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 4 декабря 2006г.), Федеральный закон от 21 июля 1997г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 18 декабря 2006г.) и др.);

б) законы субъектов Российской Федерации (земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – ст.72 Конституции РФ), например: Закон УР от 20 декабря 2005г. N 65-РЗ "О некоторых вопросах перевода земель или земельных участков в Удмуртской республике из одной категории в другую", Областной закон Ленинградской области от 22 июня 2005г. N 51-оз (в ред. от 30 декабря 2005г.) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области";

в) иные нормативные правовые акты Российской Федерации, принимаемые в соответствии с Земельным кодексом РФ, комментируемым Законом и иными федеральными законами (это прежде всего подзаконные нормативные правовые акты, такие как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств), например: Постановление Правительства РФ от 3 сентября 2004г. N 455 (в ред. от 15 ноября 2004г.) "Об утверждении Положения о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом", Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2004г. N 647 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13 января 2006г. N 9, от 18 ноября 2006г.) "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, осуществлением лесопользования, и при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий", Постановление Правительства РФ от 28 января 2006г. N 48 (в ред. от 30 октября 2006г.) "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий", Приказ Ростехнадзора от 20 июня 2006г. N 595 "Об утверждении Инструкции по организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на освоение участков лесных земель при переводе их в нелесные земли (РД-15-07-2006)" (зарегистрирован в Минюсте РФ 4 июля 2006г. N 8002);

г) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (иные, кроме законов, нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), например: Постановление администрации Воронежской обл. от 4 мая 2005г. N 309 (в ред. от 24 августа 2005г.) "О мерах по реализации Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Постановление правительства Калининградской области от 27 октября 2006г. N 793 "О временном порядке рассмотрения вопросов и принятия решений об отнесении земель к категориям, переводу их из одной категории в другую на территории Калининградской области", Постановление правительства Омской области от 12 июля 2006г. N 90-п (в ред. от 25 октября 2006г.) "Об установлении содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации", Постановление администрации Ростовской области от 16 июня 2005г. N 4 (в ред. от 29 мая 2006г.) "Об уполномоченном органе и утверждении порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Постановление администрации Приморского края от 29 апреля 2005г. N 88-па "О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Приморского края", Постановление губернатора ЯНАО от 23 июня 1999г. N 449 "Об утверждении списка структурных подразделений администрации автономного округа, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций Ямало-Ненецкого автономного округа, с которыми необходимо согласовывать перевод лесных земель в нелесные в лесах группы".

Необходимо отметить, что ЗК РФ содержит общие положения по комментируемым вопросам. В частности, ст.8 ЗК РФ "Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую" устанавливает, что отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством РФ;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

При этом в отношении земель населенных пунктов независимо от их форм собственности установлена специальная норма: перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и наоборот осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Пунктом 2 ст.8 ЗК РФ устанавливается, что категория земель указывается:

1) в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) в договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) в документах государственного земельного кадастра;

4) в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) в иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Важное положение содержит п.3 ст.8 ЗК РФ, который гласит, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Так, судом была подтверждена неправомерность выделения территориальной администрацией земельного участка юридическому лицу в постоянное (бессрочное) пользование из земель поселений для размещения химического производства на основании того, что были нарушены нормативно установленный порядок, условия и предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель [1]1
  См.: Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2005г., 21 июля 2005г. по делу N 10АП-1406/04-АК.


[Закрыть].

По другому делу суд признал недействительным инвестиционное соглашение по реализации инвестиционного проекта по освоению земельного участка под коттеджную застройку, поскольку данный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения. До момента перевода указанного земельного участка в земли поселений в порядке, установленном действующим законодательством, эта земля не могла быть использована для осуществления строительства. Таким образом, несоблюдение порядка перевода земли из одной категории в другую может привести к признанию недействительными сделок, направленных на освоение земельного участка в нарушение его целевого назначения 2.

2 См.: решение Арбитражного суда Московской области от 20 сентября 2005г. по делу N А41-К1-11206/05.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В связи с этим заметим, что в случае коллизий норм ЗК РФ и комментируемого Закона будут применяться нормы настоящего Закона по принципу преимущества специального акта над общим.

Статья 2.
Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья устанавливает состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. В настоящее время в соответствии с комментируемым Законом регулируются и отношения по переводу земель лесного фонда в земли иных категорий. Ранее это являлось предметом правового регулирования Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997г. N 22-ФЗ, который согласно Федеральному закону от 4 декабря 2006г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" утратил силу с 1 января 2007г., за исключением некоторых положений, продолжающих действовать до 1 января 2008г. Однако в отношении земель лесного фонда состав и порядок подготовки документов для перевода данной категории земель конкретизирован в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2006г. N 48 (в ред. от 30 октября 2006г.) "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий".

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. По смыслу комментируемой статьи заинтересованными лицами могут выступать юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и, кроме того, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока. Существенным условием для подачи ходатайства о переводе земель или земельных участков из состава одной категории в другую является обладание землей на определенном праве:

праве собственности: собственники земельных участков – лица, владеющие, пользующиеся и распоряжающиеся земельными участками на праве собственности (частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности);

праве постоянного (бессрочного) пользования: землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

праве пожизненного наследуемого владения: землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

на иных правах – аренды и сервитута: арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитутов – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут) (см. п.3 ст.5 ЗК РФ).

Пункт 2 комментируемой статьи посвящен содержанию ходатайства. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:

1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;

2) Правительством РФ в отношении иных земель.

К сожалению, законодатель не определяет, что понимать под иными землями. Также остается открытым вопрос по другим категориям земель. Попытаемся разобраться с данной ситуацией.

По смыслу комментируемой статьи содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Правительством РФ в отношении земель, находящихся в федеральной собственности (это подтверждается и подп.1 п.1 ст.8 ЗК РФ).

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

По остальным категориям земель содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов представляется возможным определить с помощью ст.8 ЗК РФ. Таким образом, содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов должны устанавливаться в отношении:

земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;

земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

В пункте 3 комментируемой статьи приводится закрытый перечень данных, которые необходимо указывать в ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

К ним относятся:

1) кадастровый номер земельного участка (сведения о кадастровом номере земельного участка должны содержаться в Едином государственном реестре земель, который представляет собой документ, предназначенный для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, – ст.14 Федерального закона от 2 января 2000г. N 28-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006г.) "О государственном земельном кадастре");

2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

4) права на земельный участок.

Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

1) выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить (см. Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998г. N 219 (в ред. от 22 ноября 2006г.) "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним");

4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, – ст.18 Федерального закона от 23 ноября 1995г. N 174-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006г.) "Об экологической экспертизе");

5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;

6) расчеты потерь сельскохозяйственного производства.

Следует отметить, что согласно ст.33 Федерального закона от 18 декабря 2006г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2008г. п.6 ч.4 комментируемой статьи утрачивает силу.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает исключение из установленных им правил и гласит, что исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. Насколько оправданно такое исключение, будет зависеть от того, каким образом и как часто уполномоченные на то органы будут прибегать к предоставленным им полномочиям без злоупотребления.

Статья 3.
Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 3

Комментируемая статья устанавливает порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пункт 1 статьи устанавливает, что лица, заинтересованные в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, направляют соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые имеют полномочия рассматривать эти ходатайства. Ходатайство по смыслу комментируемой статьи представляет собой письменное заявление с соответствующей просьбой и, кроме того, служит основанием для начала процедуры перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет два случая, когда в рассмотрении ходатайства может быть отказано.

Первый случай – если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо (подп.1 п.2). Под ненадлежащим лицом в данном случае следует понимать лицо, которое не является правообладателем на ту категорию земли или земельный участок в составе такой категории земли, о переводе в другую категорию которых оно обращается. Ненадлежащими могут быть также лица, которые не имеют надлежащих полномочий (установленных, например, доверенностью, форма, содержание и порядок выдачи которой определяются гражданским законодательством) представлять заинтересованное лицо в процессе обращения с ходатайством о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение такого ходатайства.

Второй случай – если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства (подп.2 п.2; см. также комментарий к ст.2 рассматриваемого Закона).

В пункте 3 комментируемой статьи установлен срок (30 дней), в течение которого заинтересованному лицу должен быть произведен возврат ходатайства о переводе земель или земельного участка в составе таких земель из одной категории в другую с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии рассмотрения ходатайства. Дата отсчета срока начинается со дня поступления ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, которые уполномочены на рассмотрение этого ходатайства.

Во всех остальных случаях ходатайство должно быть принято к рассмотрению, т.к. перечень случаев, когда в рассмотрении ходатайства может быть отказано, является закрытым. Документы, приложенные к ходатайству, должны соответствовать требованиям комментируемого Закона и другим федеральным законам.

Законодатель в пункте 4 комментируемой статьи приводит положение, в силу которого исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления по результатам рассмотрения ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую принимается либо акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую, либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую.

Подпунктами 1 и 2 п.4 комментируемой статьи установлены различные сроки принятия вышеуказанных актов для исполнительных органов государственной власти общефедерального значения и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Подпункт 1 п.4 устанавливает, что акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую принимается Правительством РФ в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В свою очередь, подп.2 п.4 устанавливает, что акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую принимается исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства.

Исходя из буквального толкования приведенных выше положений, в подп.2 п.4 установлен строго определенный срок, в течение которого должны быть приняты акты, – два месяца, тогда как в подп.1 п.4 имеется оговорка о возможности существования более длительных или более коротких сроков, нежели три месяца, в тех случаях, если это установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, какие сведения должен содержать акт о переводе земель или земельных участков.

В частности, согласно подп.1 п.5 в акте о переводе земель или земельных участков необходимо указать основания изменения категории земель. Для различных категорий земель существуют различные основания перевода их в другую категорию, установленные комментируемым Законом (см. ст.ст.7 – 13).

В подпункте 2 п.5 установлено, что акт о переводе земель или земельных участков должен содержать сведения о границах земель и описание местоположения этих земель, а в отношении земельных участков также должны содержаться сведения об их площади и кадастровых номерах.

Под кадастровым номером земельного участка, который в обязательном порядке должен быть внесен в Единый государственный реестр земель, для каждого земельного участка, как уже отмечалось, понимается уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер земельного участка, который присваивается ему при осуществлении кадастрового учета в соответствии с процедурой, установленной российским законодательством, и сохраняется до тех пор, пока данный земельный участок существует как единый объект зарегистрированного права.

Подпункты 3 и 4 п.5 устанавливают, что в акте о переводе земель или земельных участков также необходимо указать категорию земель, перевод из которой осуществляется, и ту категорию земель, в которую будет осуществлен перевод. Категории земель определяются согласно ЗК РФ (см. комментарий к ст.1 комментируемого Закона).

Акт о переводе земель или земельных участков в любом случае принимается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления на неопределенный срок, и он действует бессрочно, т.к. согласно п.6 комментируемой статьи данный акт не может быть принят на определенный срок.

Согласно п.7 статьи исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков, направляют его заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня принятия такого акта.

Из смысла п.8 комментируемой статьи следует, что заинтересованное лицо, не согласное с решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков, имеет право обжаловать данные акты в суд в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.