Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)"

Автор книги: Олег Сальков

1. Каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности.

2. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.

3. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

4. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара.

1–4. Комментируемая статья, содержащая общие положения об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты, устанавливает обязательность наличия на каждом объекте защиты системы обеспечения пожарной безопасности (ч. 1), определяет цель создания такой системы (ч. 2), называет составные части такой системы (ч. 3) и предусматривает требования к содержанию такой системы (ч. 4).

В Федеральном законе «О пожарной безопасности» также используется понятие «система обеспечения пожарной безопасности», но с иным содержанием этого понятия. Как определено в ч. 1 ст. 3 названного Закона (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 448-ФЗ[38]38
  pravo.gov.ru, 2015, 30 декабря.


[Закрыть]), система обеспечения пожарной безопасности – это совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров, их тушение и проведение аварийно-спасательных работ. Соответственно, в Федеральном законе «О пожарной безопасности» понятие системы обеспечения пожарной безопасности используется применительно не к обеспечению пожарной безопасности конкретных объектов защиты, а в общем – применительно к обеспечению пожарной безопасности в целом в стране.

В комментируемую статью вошли соответствующие положения ГОСТ 12.1.004-91 «ССБТ. Пожарная безопасность. Общие требования». Так, согласно п. 1.1 названного стандарта пожарная безопасность объекта должна обеспечиваться системами предотвращения пожара и противопожарной защиты, в т. ч. организационно-техническими мероприятиями. Как предусмотрено там же, системы пожарной безопасности должны характеризоваться уровнем обеспечения пожарной безопасности людей и материальных ценностей, а также экономическими критериями эффективности этих систем для материальных ценностей, с учетом всех стадий (научная разработка, проектирование, строительство, эксплуатация) жизненного цикла объектов, и выполнять одну из следующих задач:

исключать возникновение пожара;

обеспечивать пожарную безопасность людей;

обеспечивать пожарную безопасность материальных ценностей;

обеспечивать пожарную безопасность людей и материальных ценностей одновременно.

В соответствии с п. 1.2 ГОСТ 12.1.004-91 объекты защиты должны иметь системы пожарной безопасности, направленные на предотвращение воздействия на людей опасных факторов пожара, в т. ч. их вторичных проявлений на требуемом уровне. Там же установлено, что требуемый уровень обеспечения пожарной безопасности людей с помощью указанных систем должен быть не менее 0,999999 предотвращения воздействия опасных факторов в год в расчете на каждого человека, а допустимый уровень пожарной опасности для людей должен быть не более 10^-6 воздействия опасных факторов пожара, превышающих предельно допустимые значения, в год в расчете на каждого человека.

Указанные в п. 1.1. ГОСТ 12.1.004-91 система предотвращения пожара и система противопожарной защиты и объединены в ч. 3 комментируемой статьи в общее понятие системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты. Понятия систем предотвращения пожара и противопожарной защиты определены в п. 39 и 41 ст. 2 комментируемого Закона. Системе предотвращения пожаров посвящена глава 13 комментируемого Закона, а системе предотвращения пожаров – глава 14 данного Закона. Обозначенный в ч. 3 комментируемой статьи комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности как составную часть системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты следует рассматривать совокупность первичных мер пожарной безопасности, предусмотренных в ст. 63 данного Закона.

1. Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

2. Утратила силу.

3. При выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и требований нормативных документов по пожарной безопасности, а также для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, расчет пожарного риска не требуется.

4. Пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.

5. Собственник объекта защиты или лицо, владеющее объектом защиты на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо ином законном основании, предусмотренном федеральным законом или договором, должны в рамках реализации мер пожарной безопасности в соответствии со статьей 64 настоящего Федерального закона разработать и представить в уведомительном порядке декларацию пожарной безопасности.

6. Расчеты по оценке пожарного риска являются составной частью декларации пожарной безопасности или декларации промышленной безопасности (на объектах, для которых они должны быть разработаны в соответствии с законодательством Российской Федерации).

7. Порядок проведения расчетов по оценке пожарного риска определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации.

8. Разработка декларации пожарной безопасности не требуется для обоснования пожарной безопасности пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

1–3. В положениях ч. 1–3 комментируемой статьи определены условия, при выполнении которых пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной. В первоначальной редакции данной статьи эти условия различались в зависимости от того, установлены или нет федеральными законами о технических регламентах для соответствующего объекта защиты требования пожарной безопасности:

в случае, если данные требования установлены, то пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при одновременном выполнении следующих двух условий: 1) в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах; 2) пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных комментируемым Законом (ч. 1);

в случае, если данные требования не установлены, то пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении единственного условия – пожарный риск не превышает соответствующих допустимых значений, установленных комментируемым Законом (ч. 2).

Соответствующие изменения внесены Законом 2012 г. № 117-ФЗ. Так, часть 2 комментируемой статьи признана утратившей силу, а в ч. 1 данной статьи установлено, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из условий, каждое из которых предусматривает выполнение в полном объеме требования пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании». Различаются эти условия лишь по второй составляющей: либо пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных комментируемым Законом (п. 1); либо в полном объеме выполнены требования нормативных документов по пожарной безопасности (п. 2).

При этом часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что расчет пожарного риска не требуется, во-первых, при выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и требований нормативных документов по пожарной безопасности, и, во-вторых, для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу комментируемого Закона (т. е. до 30 апреля 2009 г., см. комментарий к ст. 152 Закона). До внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения в данной части указывалось, что расчет пожарного риска не требуется при выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных федеральными законами о технических регламентах, и требований нормативных документов по пожарной безопасности.

Согласно части 3 ст. 4 комментируемого Закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований данного Закона.

С учетом этого представляется, что в рассматриваемых положениях речь идет о следующем заложенном в п. 4 ст. 16¹ названного Закона (в ред. Федерального закона от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ) механизме использования национальных стандартов и (или) сводов правил в качестве доказательственной базы выполнения требований технических регламентов: применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный в п. 1 указанной статьи перечень документов по стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов; в случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил; неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов; в этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов РФ, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Иначе говоря, добровольное выполнение требования национального стандарта и (или) свода правил означает и выполнение соответствующих требований технического регламента. Отказ от применения национального стандарта и (или) свода правил означает необходимость подтверждения выполнения требований технического регламента применением иных документов, нежели национальные стандарты и (или) своды правил. Соответственно, при добровольном выполнении требований национального стандарта и (или) свода правил может быть проверено только то, как выполняются требования этого (этих) документов. Но при этом выполнение соответствующих требований технического регламента уже не может проверяться, т. к. доказательством их выполнения является выполнение требований национального стандарта и (или) свода правил. Тем самым в Федеральном законе «О техническом регулировании» реализована т. н. «презумпция соответствия».

4. Часть 4 комментируемой статьи в отношении пожарной безопасности городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований предусматривает, что данная безопасность обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления. Речь идет о первичных мерах пожарной безопасности, указанных в ст. 63 комментируемого Закона, к которой и отсылает рассматриваемая норма.

В упомянутой статье 63 Закона указано на осуществление соответствующих первичных мер пожарной безопасности только органами местного самоуправления, в то время как в ч. 4 комментируемой статьи говорится и об органах государственной власти. Как представляется, дело в том, что статья 63 Закона основана на соответствующих положениях ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» о полномочиях органов местного самоуправления в области пожарной безопасности (кстати говоря, эти положения согласуются с нормами п. 9 ч. 1 ст. 14, п. 10 ч. 1 ст. 16 и п. 6 ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[39]39
  СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822.


[Закрыть]), но не учитывает другие положения Федерального закона «О пожарной безопасности», основанные на норме п. 3 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297–1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ)[40]40
  Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 33, ст. 1915; СЗ РФ, 2007, № 43, ст. 5084.


[Закрыть] о том, что по вопросу обеспечения пожарной безопасности закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти. Кроме того, непосредственно в ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ[41]41
  pravo.gov.ru, 2015, 28 ноября.


[Закрыть]) установлено, что в субъектах РФ – городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные названным Законом, в соответствии с законами указанных субъектов РФ осуществляются органами государственной власти субъектов РФ – городов федерального значения.

5. В части 5 комментируемой статьи закреплена обязанность собственника объекта защиты или лица, владеющего объектом защиты на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо ином законном основании, предусмотренном федеральным законом или договором, (до внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения говорилось об обязанности юридического лица – собственника объекта защиты; при этом непосредственно указывалось, что объектами защиты являются здания, сооружения, строения и производственные объекты) в рамках реализации мер пожарной безопасности разрабатывать и представлять в уведомительном порядке декларацию пожарной безопасности. Требования к декларации пожарной безопасности представляющей собой документальное выражение новой формы оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности, установлены в ст. 64 комментируемого Закона, к которой и отсылает часть 5 комментируемой статьи. Как устанавливалось в ч. 7 указанной статьи прежней редакции (т. е. до внесения изменений Законом 2017 г. № 244-ФЗ), для объектов защиты, эксплуатирующихся на день вступления в силу комментируемого Закона, декларация пожарной безопасности предоставляется не позднее одного года после дня его вступления в силу. Видимо, с учетом данного положения Законом 2012 г. № 117-ФЗ из ч. 5 комментируемой статьи исключено указание на то, что декларация пожарной безопасности должна быть представлена до ввода в эксплуатацию объекта защиты.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает, что расчеты по оценке пожарного риска являются составной частью декларации пожарной безопасности или декларации промышленной безопасности. В отношении декларации пожарной безопасности данное требование предусмотрено также в п. 1 ч. 1 ст. 64 комментируемого Закона.

Разработка декларации промышленной безопасности предусмотрена Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в отношении опасных производственных объектов. Опасными производственными объектами в соответствии с названным Законом согласно п. 1 его ст. 2 являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к данному Закону. На основании нормы п. 2 указанной статьи постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» утверждены Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов[42]42
  СЗ РФ, 1998, № 48, ст. 5938.


[Закрыть].

Как определено в п. 1 ст. 14 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.[43]43
  СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3607.


[Закрыть] На основании указанного пункта приказом Ростехнадзора от 29 ноября 2005 г. № 893 утвержден Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений (РД-03–14-2005)[44]44
  БНА ФОИВ, 2006, № 6.


[Закрыть].

Согласно пункту 2 ст. 14 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. Федерального закона от 4 марта 2013 г. № 22-ФЗ[45]45
  pravo.gov.ru, 2013, 4 марта.


[Закрыть]) названным Законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов I и II классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к данному Закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ).

Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов утверждены постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526[46]46
  СЗ РФ, 1999, № 20, ст. 2445.


[Закрыть].

7. На основании ч. 7 комментируемой статьи издано постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 272 «О порядке проведения расчетов по оценке пожарного риска»[47]47
  СЗ РФ, 2009, № 14, ст. 1656.


[Закрыть], которым утверждены Правила проведения расчетов по оценке пожарного риска. Во исполнение названных правил приказом МЧС России от 30 июня 2009 г. № 382 утверждена Методика определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности[48]48
  РГ, 2009, 28 августа, № 161.


[Закрыть], а приказом МЧС России от 10 июля 2009 г. № 404 – Методика определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах[49]49
  БНА ФОИВ, 2009, № 37.


[Закрыть].

В развитие указанной Методики определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности ФГБУ ВНИИПО МЧС России разработано Пособие по применению «Методики определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности»[50]50
  СПС.


[Закрыть].

Целесообразно также упомянуть, что существует изданное до принятия комментируемого Закона Положение о Системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации[51]51
  Гражданская защита, 2007, № 11.


[Закрыть], утв. приказом МЧС России от 27 августа 2007 г. № 174.

8. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи разработка декларации пожарной безопасности не требуется для обоснования пожарной безопасности пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Понятие «пожарно-техническая продукция» определено в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» как специальная техническая, научно-техническая и интеллектуальная продукция, предназначенная для обеспечения пожарной безопасности, в том числе пожарная техника и оборудование, пожарное снаряжение, огнетушащие и огнезащитные вещества, средства специальной связи и управления, программы для электронных вычислительных машин и базы данных, а также иные средства предупреждения и тушения пожаров.