Текст книги "Административное право России в вопросах и ответах"

Автор книги: Николай Конин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 27 страниц)

3.
Виды и формы контрольной деятельности государства

Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих.

Внутриведомственный контроль проводится исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведомственный контроль – одна из важнейших функций руководства вышестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчиненными организациями своей системы, зачастую он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руководства.

Наряду с внутриведомственным контролем и независимо от него действует несколько видов надведомственного государственного контроля, осуществляемого органами представительной, исполнительной и судебной государственной власти.

Государственный контроль органов представительной (законодательной) власти на федеральном уровне осуществляется депутатами Федерального Собрания и формируемыми им органами, прежде всего Счетной палатой РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Для контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание образует Счетную палату, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, проводящим контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и иные виды деятельности, связанные с контролем за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в банках и иных финансово-кредитных учреждениях России.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный по правам человека вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Государственный контроль органов исполнительной власти включает в себя всесторонний общий президентский и правительственный контроль (контроль высших органов исполнительной власти) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) на федеральном уровне, а в субъектах РФ – губернаторский и правительственный контроль, а также функциональный надотраслевой контроль министерств и ведомств соответствующего субъекта Федерации.

В президентском контроле особо важная роль принадлежит Главному контрольному управлению Президента РФ как самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ, основными задачами которого являются контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами и органами исполнительной власти и их должностными лицами субъектов РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности вышеназванных органов.

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ – также одна из главных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые при организации проверок исполнения в федеральном округе взаимодействуют с другими правоохранительными органами.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного с субъектами Федерации ведения, – также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Министерства и иные центральные органы исполнительной власти, кpoме ведомственного внутриотраслевого контроля в своей системе, осуществляют, как правило, также и надведомственный межотраслевой функциональный контроль по вопросам своего ведения. Так, например, в числе основных задач Министерства финансов РФ значится финансовый контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Государственный контроль органов судебной власти за соблюдением законности и дисциплины в управленческой сфере административно-правового регулирования осуществляется всеми звеньями судебной системы, закрепленной Федеральным конституционным законом РФ «О судебной системе Российской Федерации»: Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ; системой федеральных судов общей юрисдикции от Верховного Суда РФ до районного суда и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ; системой федеральных арбитражных судов (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ).

В суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия реализации гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность доводов жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным и обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права. При этом процессуальная обязанность доказать документально законность обжалуемых действий возлагается законом на должностных лиц, действия которых обжалуются.

4.
Виды и формы надзорной деятельности государства

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора: во-первых, функциональные виды отраслевого государственного надзора; во-вторых, некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора.

К функциональным видам отраслевого государственного надзора относятся, например, банковский надзор Банка России, который непосредственно или через создаваемый при нем по решению Совета директоров специальный орган банковского надзора осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов; государственный страховой надзор за обеспечением эффективного развития страховых услуг, а также защиты прав и интересов страховщиков и государства; государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы и многие другие.

К разновидностям всеобщего межотраслевого государственного надзора относятся прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различными структурами МВД РФ, милицией и некоторыми другими правоохранительными органами.

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на основании Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.), в соответствии с которым Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, на которые возложен прокурорский надзор за исполнением законов, который принято именовать общим надзором прокуратуры. Предметом общего надзора прокуратуры является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение всеми перечисленными субъектами, а также органами управления и руководителями всех коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные контрольные и надзорные органы, контролирующие соблюдение установленных определенных правил, прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель могут объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности (в том числе административной) в установленном законом порядке.

Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. До его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Административный надзор, осуществляемый разными структурами МВД РФ и некоторыми другими правоохранительными органами, имеет много своих разновидностей.

Различные виды административного надзора органов внутренних дел связаны с административной деятельностью милиции и выступают средством ее осуществления: надзор за соблюдением правил паспортной системы, разрешительной системы, надзор за соблюдением правил поведения граждан в общественных местах, а также массового скопления людей (места отдыха, торговли, места скопления людей для проведения митингов, демонстраций, проведения различных форм протестных действий и т.д.).

Для обеспечения исполнения уголовных наказаний в соответствующих учреждениях Министерства юстиции РФ осуществляется надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание.

5.
Контрольно-надзорная деятельность государства и ее виды

Тесная взаимосвязь между различными видами контроля и надзора в организационном плане используется государством двояким образом: во-первых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования общественных отношений. Во-вторых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно-надзорных органов интеграции в их исполнительной государственной деятельности элементов контроля и надзора, что было показано выше на примере ГИБДД МВД РФ.

В настоящее время несколько десятков государственных – контрольно-надзорных органов, федеральных служб – осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» их можно разделить на три группы:

1. Федеральные службы и агентства – с системой подчиненных им территориальных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

2. Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ.

3. Федеральные службы и агентства, находящиеся в системе и непосредственном ведении соответствующих федеральных министерств, но с функциями и полномочиями контрольно-надзорного характера, выходящими за пределы аппарата и даже системы соответствующего министерства.

Часть особенная

Раздел V.
Административно-правовое регулирование в области экономикиТема 17.
Область экономики как объект государственного регулирования и управления (общая характеристика)1.
Социально-правовая характеристика структуры экономики как объекта государственного регулирования и управления

Экономическая деятельность – это любая деятельность физических и юридических лиц с целью получения хозяйственно-экономической выгоды от ее осуществления. Все составляющие систему экономики организации являются субъектами осуществления различных видов экономической деятельности, которая выступает родовым отличительным признаком и объективным основанием отнесения их к соответствующему сектору области экономики.

В структурном плане в современной российской рыночной экономике существуют три тесно взаимосвязанных, порождающих и продолжающих друг друга сектора: 1) товарный производственный рынок (его нередко именуют сектором реальной экономики), 2) финансовый рынок и 3) рынок ценных бумаг. Каждый из секторов экономики включает в себя немалое количество различного рода субъектов предпринимательской деятельности – физических и юридических лиц, специализирующихся в своей работе по соответствующим отраслям и сферам экономической деятельности. При этом правовой статус субъектов разных секторов рынка существенно различен и регулируется специальными и специфичными для каждого сектора рыночной экономики законами и иными нормативно-правовыми актами.

Сектор товарного рынка представлен предпринимателями, предприятиями и их объединениями различной производственно-хозяйственной отраслевой специализации. Деятельность его субъектов специализируется по отраслям производственно-хозяйственной экономической деятельности (промышленная, строительная, сельскохозяйственная, хозяйственно-обслуживающая деятельность).

Важнейшей и наиболее распространенной формой экономической деятельности является производственно-хозяйственная деятельность предприятий различных форм собственности и предпринимательская деятельность (предпринимательство) физических лиц, представляющая собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений (например, производственных кооперативов), направленную на получение прибыли. Предприятием является самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Поскольку хозяйственно-экономические операции осуществляются не только в процессе производства и по его результатам, но и на стадиях образования и распределения доходов, постольку, кроме производственно-хозяйственной деятельности предприятий и объединений, к экономической деятельности относятся и многие другие ее разновидности, например, маркетинговая, инновационная (внедренческая) и некоторые другие.

Маркетинговая деятельность связана с изучением состояния и перспектив развития рынка товаров и услуг той или иной отрасли или сферы производственно-хозяйственной и иной предпринимательской деятельности. Содержанием маркетинговой деятельности является сбор и анализ информации о рынке товаров и услуг соответствующей отрасли или сферы экономической деятельности, анализ данных и выдача рекомендаций о рынке потребителей и покупателей (потенциальном и платежеспособном спросе на эти товары и услуги), проведение рекламных компаний и т.д. Эта экономическая деятельность осуществляется специальными маркетинговыми службами производственных предприятий и объединений или специализированными маркетинговыми фирмами.

Инновационной (внедренческой) считается деятельность по созданию и использованию интеллектуального продукта, доведению новых оригинальных идей до реализации их в виде готового рыночного товара. Сферами инновационной (внедренческой) деятельности являются: 1) организация экспертиз; 2) внедрение и тиражирование изобретений «ноу-хау»; 3) создание и передача новых образцов техники, технологий и научно-технической документации; 4) патентно-лицензионная деятельность и многие другие направления научно-технических и посреднических работ. Наряду с этим рынком в области экономики существует также финансовый рынок.

Сектор финансового рынка охватывает экономическую предпринимательскую деятельность кредитных организаций, связанную с кредитованием и предоставлением иных видов услуг финансового характера с целью извлечения прибыли как основной цели своей деятельности. Это может быть банковская, инвестиционная, страховая, аудиторская, оценочная деятельность и некоторые другие виды деятельности банковских и небанковских кредитных организаций.

Рынок ценных бумаг (акции, облигации и другие именные эмиссионные ценные бумаги) опосредует процесс их рыночного обращения и включает в себя многие виды предпринимательской профессиональной деятельности различных коммерческих организаций и отдельных предпринимателей, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности на рынке ценных бумаг:

1) брокерская деятельность;

2) дилерская деятельность;

3) деятельность по управлению ценными бумагами;

4) клиринговая деятельность;

5) депозитарная деятельность;

6) деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;

7) деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг. В отличие от товарного рынка, специфической особенностью рынка ценных бумаг является то, что обращающиеся на нем ценности представляют собой некоторую совокупность прав и возможных экономических притязаний к тем или иным субъектам экономической деятельности. При всей своей важности и возрастающем значении в нынешних условиях становления и развития рыночной экономики экономическая предпринимательская деятельность всех типов посредников на финансовом рынке и рынке ценных бумаг носит вторичный и производный от производственно-хозяйственной деятельности предприятий и их объединений характер.

Различные типы коммерческих организаций в структуре секторов финансового рынка и рынка ценных бумаг специализируются по рыночным функциональным сферам экономической деятельности: в банковской; страховой; аудиторской; инвестиционной деятельности на финансовом рынке; в брокерских, дилерских и других видах профессиональной предпринимательской экономической деятельности на рынке ценных бумаг.

Объектом государственного регулирования и управления в области экономики выступают различные составляющие ее структурные элементы: 1) отдельные отрасли народного хозяйства и комплексы взаимосвязанных отраслей (в систему области экономики входят промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс хозяйственно-обслуживающих отраслей); 2) функционально специализированные сферы межотраслевой экономической деятельности субъектов финансового рынка и рынка ценных бумаг; 3) вся область экономики в целом как единый народно-хозяйственный комплекс.