Текст книги "Почему у Грузии получилось"

Автор книги: Лариса Буракова

сообщить о нарушении

Текущая страница: 12 (всего у книги 16 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

Реформа трудового кодекса

«Почему нам нужен трудовой кодекс? Потому что в нашей конституции записано право на забастовку. Это специфическая вещь, которая означает, что вы можете в одностороннем порядке разорвать некий контракт и не будете наказаны. Значит, нужно как-то описать отношения, из которых вытекает такая возможность. Это и есть трудовые отношения. И второе: у меня было такое подозрение, что если у нас не будет трудового кодекса, то через какое-то время у кого-то возникнет желание его написать. А так он есть, и очень либеральный», – говорит Каха Бендукидзе.

По словам бывшего заместителя государственного министра по координации реформ Кетеван Кокрашвили, до реформ в стране действовал трудовой кодекс образца 1973 года, и «этим все сказано».

В советское время не существовало понятия труда как товара. Поэтому трудовое законодательство представляло собой довольно широкий набор социальных условий, трудноосуществимых и малоэффективных в рыночной экономике.

Тем интереснее опыт Грузии, которая заново выстроила свой трудовой кодекс, используя принципы равенства обеих сторон трудовых отношений и верховенства индивидуального контракта.

Ход реформы

Бендукидзе утверждает, что идея изменения трудового законодательства возникла едва ли не случайно – точнее, под давлением обстоятельств. «Мы занимались программой институционального дерегулирования и не собирались реформировать трудовой кодекс. Старый все равно не выполнялся, и я, честно говоря, особо не думал о нем. Но среди юристов (законы в основном пишут юристы, что на самом деле не так уж и правильно), оказывается, возникло движение за принятие нового кодекса. Его инициировал тогдашний генеральный прокурор, нынешний министр юстиции Зураб Адеишвили», – говорит он.

Летом 2005 года по инициативе юридического комитета парламента совместно с Грузинско-европейским политическим и юридическим консультационным центром (GEPLAC) был подготовлен законопроект, который, по сути, дублировал кодекс 1973 года. Бендукидзе вспоминает:

Когда после первых парламентских чтений Адеишвили увидел результат, он пришел в ужас: проект оказался левее действующего кодекса. И тогда он позвонил мне и предложил пообедать. Мы пошли в ресторан на берегу Куры, сидим, он говорит: «Слушай, тут новый кодекс написали, но очень он мне не нравится. Мне кажется, тебе надо за это взяться. Сделаешь?»

Первый вариант кодекса, подготовленный командой Бендукидзе взамен проекта GEPLAC, был представлен парламенту 11 ноября 2005 года. Его вернули на доработку, посчитав чересчур либеральным. Над новым документом практически без выходных работала группа из 35 парламентариев, сотрудников Министерства труда и юристов. Ядром команды, которую возглавил Бендукидзе, стали совсем молодые специалисты – стажеры, только что окончившие институт. «Гласом народа» выступала ассистент Бендукидзе, Эка Габададзе: «Входил Каха и спрашивал: “Ну что, как тебе? Что нравится, что нет? Что непонятно?”»

Эта реформа – одна из немногих, сопровождавшихся активным публичным обсуждением на стадии подготовки законопроекта: трудовые отношения касаются всех и каждого. Более того, приходилось противодействовать распространению неверной информации, нередко исходившей от профсоюзов, терявших – согласно новому закону – очень много полномочий.

Председатель Объединенных профсоюзов Грузии Ираклий Петриашвили полагает, что все же обсуждение было недостаточно широким:

Проблема в том, что это правительство пишет законы, как большевики: о будущем народа думает группа в пять–десять человек – садятся и делают какие-то реформы. Для кого принимают трудовой кодекс, который не согласуют ни с работодателями, ни с профсоюзами? Ни профсоюзы, ни работодатели в подготовку проекта нового трудового кодекса не были включены.

Впрочем, Петриашвили согласен с тем, что «профсоюз как институт в этой стране не работал»:

Это были обычные советские, точнее, постсоветские организации, привычно стремившиеся быть ближе к правительству. Несмотря на это, мы хотели быть позвоночником гражданского общества и проводили немало акций протеста против принятия нового трудового кодекса.

Создатели нового трудового кодекса вспоминают одно ток-шоу на грузинском телевидении, где обсуждали будущий документ. В беседе участвовало около семидесяти человек, и практически все высказывались против радикальных поправок, видя за ними ущемление прав трудящихся, несоблюдение европейских норм и т.д. Однако их доводы строились лишь на догадках и опасениях: во время рекламной паузы Бендукидзе попросил поднять руку тех, кто читал законопроект целиком, – все остались сидеть с опущенными руками.

В конце марта 2006 года аппарат министра по координации реформ вновь вынес на рассмотрение проект трудового законодательства. К тому моменту количество тех, кто ждал перемен в этой области, достигло критической массы, и 25 мая 2006 года парламент Грузии принял новый кодекс [203]203
   В России Трудовой кодекс вместо КЗОТ РСФСР от 1971 года был введен в действие с 1 февраля 2002 года. По данным исследований Независимого института социальной политики, проведенная реформа трудового законодательства не принесла радикальных новаций, необходимых рынку: не получили распространения гибкие формы занятости, основной формой найма остается бессрочный трудовой договор – 76,8 процента в 2000 году и 81 процент в 2007 году. По жесткости трудовых норм в области защиты занятости Россия превосходит и страны Евросоюза, и переходные экономики в среднем, но нормы трудового законодательства исполняются экономическими субъектами примерно наполовину (Малева Т. Социальная модернизация: институты и акторы (opec.ru/data/2011/03/15/1233294773/Maleva-2.ppt)).


[Закрыть]. По этому случаю президент Саакашвили организовал официальный прием, который, по воспоминаниям очевидцев, был одним из тех немногочисленных мероприятий, куда Бендукидзе пришел в костюме и даже при галстуке.

Проведенные изменения

Трудовой кодекс, состоящий из 56 статей на пятнадцати страницах, прост и понятен: работодатель и работник сами обо всем договариваются, закон предоставляет лишь минимальный набор социальных гарантий, ограничивая наем детей и беременных на тяжелую работу, гарантируя двухнедельный отпуск, отпуск по беременности, безопасность рабочего места. В нем сохранились положения старого кодекса, которые стали еще более удобными для сотрудников. Например, раньше четырехмесячный декретный отпуск должен был начинаться строго за два месяца до родов. Теперь женщина вправе сама определять, когда уйти в декрет. Но тех мощных социальных гарантий, которые были раньше, нет (например, отменен минимальный уровень оплаты труда, так же как и обязательная доплата за сверхурочную работу).

По словам Кокрашвили, теперь государство фактически не участвует в трудовых отношениях, возникающих прежде всего между частной компанией и ее сотрудниками. Основной принцип нового кодекса – равенство обеих сторон трудовых отношений: привилегий нет ни у компаний, ни у сотрудников. В этом состоит наиболее существенное отличие от прежнего подхода, когда защищали прежде всего права работников.

Тамта Отиашвили, в 2005–2006 годах участвовавшая в подготовке нового трудового кодекса, приводит интересный пример того, как могла меняться оценка у одного человека, в зависимости от того, по какую сторону баррикад он оказывался: «Один топ-менеджер из “Маднеули” [204]204
   АО «Горно-обогатительный комбинат “Маднеули”» – одна из ведущих добывающих компаний страны, вклад которой в экспорт Грузии превышает 10 процентов.


[Закрыть](до этого он работал в профсоюзной организации) признался: раньше он думал, что надо больше прав дать рабочим. А сейчас, когда он сам стал работодателем, он чувствует себя в более незащищенном положении, чем его сотрудники».

«Если отношения свободны, это нормально. Если включается механизм трехсторонних переговоров с участием государства – это все глупости», – убежден Бендукидзе [205]205
   Блант М. Большие надежды маленькой страны // Большой бизнес. 2006. Декабрь. № 12 (37) (www.bolshoybusiness.ru/archive/1/9/).


[Закрыть].

Важнейшее достижение нынешнего кодекса – во главу угла поставлен контракт: стороны сами договариваются об условиях работы, продолжительности трудового дня, оплате, льготах; закон определяет не учтенные контрактом пункты.

Такое положение вещей упрощает жизнь как работодателям, которых больше не стесняет государственное регулирование, так и работникам, получившим возможность выбирать подходящие условия труда. Например, в Аджарии в радиусе 10 километров работают четыре швейные фабрики с различными условиями труда и схемами оплаты. Льготы для работников тоже разные: бесплатная столовая, бесплатный врач и т.д.

Определяющим фактором в организации работы становятся требования европейских заказчиков. Например, на фабрику Batumitex один-два раза в год с проверкой приезжают аудиторы компании-заказчика – Marks & Spencer. Несоответствие европейским требованиям к условиям труда грозит фабрикам лишением заказа, что автоматически означает прекращение всей деятельности. Так что глава предприятия Давид Джинчарадзе вынужден следить за соблюдением стандартов.

Существенные изменения коснулись и регулирования коллективных договоров [206]206
   Закон, регулировавший коллективные договоры, был упразднен новым трудовым кодексом, регламентирующим все трудовые отношения.


[Закрыть]: фактически ликвидирована монополия профсоюзов. Теперь коллективный договор – это не обязательно договор между профсоюзом и работодателем. Работнику предоставляется свобода выбора: наравне с профсоюзами можно вступать в так называемые общественные ассоциации. Более того, теперь членство в этих организациях не обязательно, как раньше, когда за него еще и взималась плата в размере 1 процента от заработка. Причем нет никаких ограничений на их численность – образовать собственную ассоциацию, уполномоченную вести переговоры с работодателем и устраивать забастовку, могут даже два сотрудника.

В Batumitex профсоюз есть, и в нем состоит около 80 процентов работников. Джинчарадзе считает, что наличие профсоюза и коллективного договора формирует класс лояльных работников, поэтому всячески приветствует эту инициативу на своем предприятии. Напротив, на соседней фабрике, BTM Textile, не видят в профсоюзах надобности и предпочитают разрешать конфликтные ситуации в индивидуальном порядке.

Важным, практически революционным достижением нового кодекса стал приоритет индивидуального договора над коллективным, который тем не менее вызывает противодействие со стороны Международной организации труда (МОТ) [207]207
   М е ж д у н а р о д н а я   о р г а н и з а ц и я   т р у д а (МОТ) – специализированное учреждение ООН, объединяющее 182 страны, по вопросам регулирования трудовых отношений.


[Закрыть].

Принципиальные изменения коснулись и процедуры увольнения. Если раньше работодатель должен был предупредить увольняемого за месяц, то теперь это обязательство снято: достаточно выплатить выходное пособие в размере одной зарплаты. Если же сотрудник хочет уволиться, то он предупреждает об этом свое руководство за месяц. Это не дискриминация прав рабочих, как может показаться на первый взгляд, а, во-первых, гарантия ответственного поведения сотрудника: зная, что через месяц он будет уволен, работник может целенаправленно принести организации вред. А во-вторых, обе стороны трудовых отношений оказываются в равных условиях с той только разницей, что у каждой свой ресурс: у работодателя – деньги, а у работника – труд.

Однако положение о немедленном увольнении не является обязательным. Многие все равно предпочитают предупреждать своих сотрудников об увольнении заранее. Например, Джинчарадзе из Batumitex считает: «Если человек будет все время опасаться, что за любую оплошность его могут уволить без всякого предупреждения, он не будет добросовестным работником».

Призванный отвечать современным запросам, кодекс узаконил и устный договор. Конечно, это самый рискованный вид контракта, и в случае судебного разбирательства все равно надо будет доказывать факт договоренности, например, искать свидетелей. Новый кодекс просто зафиксировал уже существовавшую до этого практику. Например, практически все таксисты работали по устному контракту и мало беспокоились о том, что это нигде не прописано. Известно, что хороший планировщик просто заасфальтирует протоптанные дорожки, а не станет огораживать газон, нарушая привычные маршруты людей.

Стоит подчеркнуть, что трудовой кодекс касается только частного сектора: государственный регулируется отдельным законом, который пока находится на стадии реформирования. О сложностях, связанных с этим процессом, рассказывает Вато Лежава:

Есть идеологическое сопротивление со стороны некоторых депутатов, которые думают, что у нас должна быть «немецко-советская солдатская» система бюрократии: где чиновник растет от «прапорщика» до «генерала». Но у многих в исполнительной власти, у меня в том числе, есть идея сделать эту систему более корпоративной. Если человек подходит для определенной должности, ему не надо быть десять лет «прапорщиком». Это не карьерная система, а меритократия. Но пока кодекс государственных служащих, который уже написан, принять не получается.

Важно, что трудовые отношения в Грузии регулируются не исключительно трудовым кодексом, но прежде всего конституцией, а также законом о профсоюзах.

Результаты

Бендукидзе называет трудовой кодекс одним из лучших написанных его командой. «Такой простой, понятный, короткий. Я думаю, что это одна из самых радикальных реформ, которые вообще когда-либо проводились в этой сфере в мире», – полагает он.

С 2007 года грузинский рынок труда признан Heritage Foundation [208]208
   H e r i t a g e   F o u n d a t i o n – американский исследовательский институт, основанный в 1973 году. Ежегодно оценивает уровень экономической свободы стран мира по десяти компонентам, один из которых – свобода трудовых отношений.


[Закрыть]одним из самых свободных в мире, а в рейтинге экономической свободы Грузия занимает первое место по показателю «свобода трудовых отношений». В 2005 году Грузия была на 52-м месте.

Реальная заработная плата в стране в условиях нового трудового кодекса растет быстрее, чем раньше (см. график).

Темпы прироста реальной заработной платы к предыдущему году,  2003–2008 гг. (%)

^{Источник: Статистическая служба Грузии}

Средняя заработная плата в 2008 году составила 359 долларов, тогда как в 2003-м этот показатель был на 300 долларов меньше, и, хотя до сих пор многие работники в Грузии не связывают собственное финансовое положение с изменениями в трудовом законодательстве, инвесторы эти изменения оценили. Либеральный трудовой кодекс является далеко не последним критерием при принятии решения о вложении денег в экономику Грузии, что в конечном итоге отражается на жизни каждого гражданина страны.

Прямые иностранные инвестиции в Грузию, 1996–2009 (млн долл.)

^{Источник: Статистическая служба Грузии}

Даже в послевоенном и кризисном 2009 году прямые иностранные инвестиции, снизившись втрое по сравнению с рекордным 2007 годом, были почти вдвое выше, чем в 2003 году. Какие реформы способствуют этому в большей степени? Наверное, дело именно в том, что перемены не останавливаются и идут по всем направлениям.

Перспективы

Объединенные профсоюзы Грузии при активном участии МОТ с 2007 года выступают за поправки в существующий трудовой кодекс. Главная претензия МОТ касается принципа главенства контракта над законом, а именно законодательно закрепленного положения о сокращении прав трудящихся. Однако в трудовом кодексе речь идет не только о работнике – контракт заключается при согласии обеих сторон трудовых отношений. При этом закон не ущемляет фундаментальные права и свободы человека: предполагаемое сокращение прав касается исключительно экономической и коммерческой сферы.

Тамта Отиашвили, принимавшая участие в разработке закона, убеждена, что работодатель защищен не больше, чем работник: «Этим кодексом защищен тот, у кого есть мозги. Это конкуренция». «Многие наши реформы очень раздражают членов Еврокомиссии, потому что преобразования не взяты из учебников, которые они читали. Думают: “Какие-то странные эти грузины, умным вещам и умным дядям и тетям не следуют. Они как-то сами по себе решают, что хорошо и что плохо. Досадно!”» – иронизирует Лежава.

Как бы то ни было, Европейская комиссия и МОТ назвали трудовой кодекс Грузии дискриминационным и попросили правительство изменить его под угрозой лишения преференций в торговле с Евросоюзом. Трудовой кодекс не соответствует стандартам МОТ и в области сверхурочной работы, увольнения, ведения коллективных переговоров. Йозеф Немец, секретарь Европейской конфедерации профсоюзов (ETUC), предупреждает:

Участие Грузии в обобщенной системе преференций в торговле с ЕС (GSP+) [209]209
   Льготная система GSP+ (General Scheme of Preferences) охватывает более 6400 наименований товарных групп, при экспорте которых применяется приближенная к нулю или нулевая таможенная пошлина. Эта льгота предоставляется развивающимся или слаборазвитым странам, которые ратифицировали и успешно осуществили 27 основных конвенций ООН и Международной организации труда.


[Закрыть]может быть приостановлено Евросоюзом, поскольку трудовой кодекс, действующий в Грузии, нарушает права человека, на основании которых построена данная система преференций [210]210
   Грузия может лишиться торговых льгот от ЕС из-за нарушений трудового кодекса // Финмаркет. 2009. 28 сентября (www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=1292352).


[Закрыть].

Активное стремление внести изменения в трудовой кодекс в либеральных кругах воспринимается как работа на публику: политическая ситуация в стране неспокойная, работодателей мало, а работников по-прежнему много – профсоюзы усиливают активность в надежде сыграть на настроениях населения и вернуть себе утраченные полномочия. Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты сейчас занимается формализацией поправок и готовит свой законопроект трудового кодекса, чтобы внести его на рассмотрение в парламент. Тем не менее реформаторы, стоящие за созданием ныне действующего документа, сохраняют оптимизм и уверены, что либеральные принципы, заложенные в основу закона, останутся непоколебимы.

Рассуждения о том, стоит ли увеличивать объем социальных льгот, возможны лишь потому, что сами работники не так отчетливо прослеживают взаимосвязь между увеличением льгот и сокращением, например, рабочих мест или снижением уровня заработных плат. Конечно, кто не хочет всего и сразу: и льгот, и высокой зарплаты? Но если на данном уровне развития бизнесу невыгодно предоставлять дополнительные льготы работнику, то государственное предписание делать это становится для него неподъемной ношей. И в таком случае не закладывается сама возможность выйти на тот уровень, когда увеличение социальных льгот становится не обузой, а конкурентным преимуществом. Лучшая социальная ответственность бизнеса – это развитие самого бизнеса. Грузинский трудовой кодекс регулирует именно трудовые отношения, а для социальных нужд существуют другие программы.

Реформа лицензионно-разрешительной системы

Закон «О лицензиях и разрешениях» был принят 24 июня 2005 года после почти полугодового обсуждения.

По словам Лили Бегиашвили, заместителя министра по координации реформ в 2005 году, это была ключевая реформа: «Без нее невозможно было осуществить остальные. Если чтобы начать бизнес и быть экономически активным, все равно требуется получить какую-то справку или разрешение, то все остальные изменения просто лишены всякого смысла».

Административную часть выдачи лицензий необходимо было сделать систематичной и простой, упразднить лишние разрешения и тем самым ликвидировать колоссальный источник коррупции.

Премьер-министр Зураб Жвания доверил эту реформу Кахе Бендукидзе, который вместе со своими заместителями поочередно встречался с представителями различных министерств, департаментов, выдающих лицензии, – всего таких органов было около тридцати.

Далеко не всем удавалось объяснить, зачем нужен тот или иной разрешительный документ: особенно тяжело придумывались объяснения, например, для лицензии на скотоводство, пчеловодство или на создание рыбной фермы.

«Вы бы видели их лица, когда Каха им в глаза говорил, что эта лицензия не нужна. Да люди жили на этом: у них были низкие зарплаты, зато они выдавали лицензии», – вспоминает Бегиашвили.

Ресурсопользование

Больше всего лицензий и разрешений выдавало Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов – около пятисот. Чтобы зарегистрировать свои фермы, люди стояли в очереди по восемь-девять месяцев.

«Например, если у тебя в селе была ферма на сто кур или двадцать свиней, ты обязательно должен был взять природоохранное разрешение. Конечно, никто этого не делал. Поэтому любая надзорная служба могла прийти в любую деревню и оштрафовать крестьянина, но чаще всего брали взятки», – рассказывает Звиад Чеишвили, в 2005 году занимавший должность руководителя отдела лицензий и разрешений Министерства по охране окружающей среды и природных ресурсов.

Металлолом

После реформы стало известно несколько интересных случаев. Один из них был связан с отменой лицензии на экспорт металлолома. Вспоминает Бендукидзе: «Есть такой бизнес: открывают небольшие пункты по приему лома у населения. По закону, регулировавшему экспорт лома и отходов черных и цветных металлов, на такую деятельность надо было получить лицензию. А это занимает время. Кто-то ее получал месяца за полтора, а кто-то немедленно, но за это приходилось отстегивать определенную сумму. Этим занимались какие-то люди прямо у меня в министерстве, начальник соответствующего департамента ездил на Brabus [211]211
   B r a b u s – немецкая компания, занимающаяся тюнингом автомобилей Mercedes-Benz. (Примеч. ред.)


[Закрыть]. Я его, естественно, уволил, передал дело в прокуратуру.

Но потом выяснилась еще одна вещь. Когда мы отменили лицензирование, те, кто занимался этим бизнесом, оказались вне налогового поля. И потому их кто-то постоянно норовил “подоить”. И тогда мы ввели небольшой сбор [акцизный налог на экспорт черного и цветного металлолома] – 28 долларов с тонны. Это и необременительно, и бизнесмены стали платить налоги, и, когда кто-то с них требовал деньги, они говорили: “Вот, у нас налог заплачен”. Они и до этого ничего противозаконного не делали, но это нигде не было удостоверено, и находились люди, которые этим пользовались».

В начале 2000-х металлолом был основной статьей грузинского экспорта, и это служило поводом для частых и, вероятно, вполне правомерных насмешек. «Что сказать об экономике страны, основная статья экспорта которой – металлолом? У нее явно богатое прошлое и несладкое настоящее» – такими словами начиналась статья о Грузии в российском аналитическом журнале Smart Money в конце 2006 года [212]212
  Злобин А. Зона рискованного земледелия // Smart Money. 2006. 23 октября. № 32 (www.smoney.ru/article.shtml?2006/10/23/1567).


[Закрыть]. Впрочем, 2006-й стал первым годом, когда металлолом уступил это своеобразное первенство ферросплавам. Страна перестала жить, распродавая остатки, а экономика начала опираться на собственное производство.

В последнее время правительство было вынуждено пойти даже на крайне нелиберальные меры – повысить ставки акцизного налога на экспорт лома с 28 до 48 долларов за тонну в ноябре 2009 года [213]213
  Акцизный налог на экспорт черного и цветного металлолома возрастает // Business Грузия. 2009. 4 ноября (bizzone.info/banking/2009/1257385769.php).


[Закрыть]и с 48 до 65 долларов за тонну в августе 2010 года [214]214
  Акциз на спиртные напитки и экспорт металлолома возрос / Business Грузия. 2010. 3 августа (bizzone.info/finance/2010/1280863006.php).


[Закрыть]. Металлолом стал необходим заработавшим местным предприятиям – Руставскому и Кутаисскому металлургическим заводам.

Удельный вес в экспорте, 2001–2010 гг. (%)

^{Источник: Статистическая служба Грузии}

Была и такая парадоксальная ситуация, когда лицензирующий орган сам был игроком этого рынка. Например, чтобы открыть собственный центр по прогнозированию погоды, надо было получить лицензию у гидрометеорологической службы. Неудивительно, что лицензия была выдана только одна. Порой лицензирование применялось как средство защиты «своих» компаний от новых игроков в отрасли. Геологическая сфера, например, была фактически монополизирована чиновниками этой отрасли. Продолжает рассказывать Чеишвили:

Это было ремесло для очень узкого круга. И не многие шли в институт по этой специальности, потому что потом было практически невозможно устроиться. Когда мы расформировали автономный геологический департамент и создали небольшую службу из шести человек, которая консультировала правительство, то навели справки в Грузинском техническом университете о выпускниках геофака. Выяснилось, что трое молодых ребят, которые за пару лет до этого закончили вуз на «отлично», не работали по специальности – выпекали хлеб или помогали родителям собирать виноград. Теперь все трое прекрасно работают по специальности, идут вверх по карьерной лестнице. До этого у них такой возможности просто не было.

Пожалуй, ресурсопользование было самой невнятной сферой лицензирования. Официально получение лицензии не оплачивалось, зато это было благодатной почвой для коррупции: устраивался конкурс, и предпочтение отдавалось той компании, которая предложила самый лучший «инвестиционный пакет».

Электронная база ресурсов

Выходя за рамки лицензионно-разрешительной реформы, стоит упомянуть о том, что с течением времени проблема закрытости геологической отрасли решилась самым кардинальным способом. До реформы в Департаменте геологии было непросто получить сведения, а геологические заказы распределяли между собой четыре-пять лицензионных фирм.

«Информация о всех возможных природных ресурсах Грузии, собранная еще во время Советского Союза, была сосредоточена в Департаменте геологии, – вспоминает Давид Чантладзе, в 2007 году министр охраны окружающей среды и природных ресурсов. – Мы же решили перевести все в электронный формат и выложить в Интернет и обратились за помощью к европейским специалистам. Когда я посмотрел на результат глазами непрофессионала, инвестора, который хочет вложить деньги в Грузию, система мне показалась сложноватой. Тогда по моей просьбе Михаил Авалиани, юрист по образованию, сделал такую программу, которая своей простотой меня потрясла. Мы создали очень прозрачную и очень легкую в обращении систему. Любой инвестор из любой точки мира, просто заходя на сайт sic.gov.ge, может просмотреть, где какие природные ресурсы находятся, список уже лицензированных объектов, сколько лет действительна лицензия и т.д. Это было огромное достижение: за такую информацию платили большие деньги, а мы этот источник коррупции просто ликвидировали».

Для повышения уровня прозрачности была введена продажа прав собственности на природные ресурсы (недра, рыболовство, лес) и на радиочастоты через аукцион: побеждает тот, кто больше платит. Кроме этого, участникам аукциона могут быть поставлены определенные условия. Определение начальной цены было важным моментом, говорит Чеишвили:

Мы не заимствовали формулу у других стран. В Европе и некоторых других развитых странах есть система роялти. Например, ты продаешь рудник и знаешь, что там есть 10 килограммов золота. От рыночной стоимости этой массы золота государство берет 2–7 процентов в качестве налога. Для нас такая схема была неприменима: на это нужны очень большие ресурсы в налоговой и статистической службе. Мы с Давидом [Чантладзе] решили, что в расчет должны входить те показатели, которые не требуют постоянного обновления.

Закрепленная законодательно формула стартовой цены учитывала результаты исследования запасов природных ресурсов, пошлину, планируемые объемы и сроки пользования.

Чантладзе Давид

Родился 10 января 1973 года.

В 1995 году получил диплом с отличием по специальности «гражданское строительство, экономика и менеджмент» Тбилисского государственного университета.

С 1994 года работал в Фонде инвестиций и ценных бумаг Министерства управления государственной собственности. В 1996 году получил должность государственного советника консультационного экономического совета при президенте.

В 1999 году уехал из Грузии в Великобританию, где в 2001 году получил степень магистра в сфере финансового и коммерческого регулирования Лондонской школы экономики и политических наук.

Сразу после Революции роз, в январе 2004 года вернулся в Грузию, где занялся частным бизнесом. В марте 2005 года был назначен первым заместителем министра охраны окружающей среды и природных ресурсов, а в 2007 году – министром. В 2008 году занял должность заместителя главы администрации президента. С декабря 2008 года – управля– ющий партнер в тбилисском консультационном агентстве GDC Solutions.

Важным компонентом аукциона стала возможность отсроченного платежа. Иными словами, если во время торгов цена лота перешла определенный лимит, то у лицензиата есть возможность выплатить сумму по частям. Например, если итоговая цена свыше 60 тысяч долларов, ее можно внести в течение 2 месяцев, свыше 600 тысяч долларов – за 12 месяцев, свыше 3 миллионов долларов – за 18 месяцев и т.д.

До реформы было шесть типов геологических лицензий (на изучение, на раскрытие руды и т.д.). Фактически они существовали только для того, чтобы приходилось давать взятки отдельно за каждый вид деятельности. Для упрощения этой схемы и устранения источников коррупции все шесть лицензий были объединены в одну, что логично: чтобы перерабатывать руду, надо сначала изучить месторождение, затем исследовать ископаемые, потом их добыть и т.д. Чантладзе рассказывает:

Раньше геологи, получив информацию о руде, брали лицензию на исследование на десять лет. У них не было денег, они ничего не делали, а только искали инвестора, как правило иностранного. Найдя, просто трясли с него деньги за возможность вести добычу. Просто аферисты!

Был даже такой случай: мы аннулировали старую, неправильно выданную лицензию. И вдруг появилась некая греческая компания, котируемая на Лондонской фондовой бирже, которой эти аферисты сказали, что вот, мол, новое правительство отбирает у нее лицензию. Но когда мы им объяснили, что старая лицензия выдана неправильно и из-за этого у них будут проблемы на бирже, они даже нам благодарность выразили.

На нынешней аукционной схеме процесс реформирования не остановился. Еще в 2004 году Бендукидзе делился такими планами: «Мы хотим перейти на имущественные отношения в ресурсопользовании – это касается и недр, и частот, и лесопользования. Мы хотим делать это не в форме лицензирования того или иного вида деятельности, а сначала в форме аренды и впоследствии сможем перейти к нормальной собственности на ресурсы, что, безусловно, создаст вторичный рынок этих ресурсов и сделает более эффективным их использование» [215]215
   Стенограмма выступления К.А. Бендукидзе на прошедшей 10 декабря 2004 года в Центре стратегических разработок конференции «Экономические реформы: российская повестка дня и мировой опыт», посвященной пятилетию ЦСР (www.old.csr.ru/_upload/editor_files/file0056.doc).


[Закрыть].

К первым шагам по реализации этой идеи можно отнести изменения, начавшиеся в лесной отрасли.

Лесная реформа

В феврале 2007 года Министерство по защите окружающей среды и природных ресурсов начало лесную реформу, которая проводилась по двум основным направлениям: введение долгосрочной лицензии (с последующей перспективой приватизации) и реформирование административных органов лесного хозяйства.

«Конечно, было бы лучше отдавать в аренду и приватизировать территории, но надо учитывать политическую ситуацию. Люди начинают очень беспокоиться, когда им говорят, что будут приватизировать лес, а когда на пользование лесом выдается лицензия, то население к этому относится гораздо спокойнее», – полагает Звиад Чеишвили.

Срок действия долгосрочной лицензии – от двадцати лет. В ней указано, что ее владелец обязуется привлекать к лесозаготовочным работам до 90 процентов работников из числа местных жителей, а также не препятствовать использованию населением других лесных продуктов – грибов, трав и ягод. Кроме этого, он обязан заботиться о культурных, исторических и архитектурных памятниках, находящихся на территории лесного массива [216]216
   Грузинские защитники природы выступили против продажи лесов частным инвесторам // Ecomir.biz. 2008. 20 июня (www.ecomir.biz/se/novosti/index.php?action=show&nid=2456).


[Закрыть].

Поначалу планировалось часть леса передать в долгосрочное пользование, часть – местному самоуправлению или в собственность крестьянам (приблизительно по 2 гектара каждому) и около 15 процентов сделать защищенными территориями – национальными парками [217]217
   Общая площадь защищенных территорий (заповедников, парков и т.п.) в 2010 году составляла примерно 7 процентов территории страны. В 2005 году существовало 2 национальных парка на площади 100 гектаров, теперь их 8 на площади свыше 250 гектаров.


[Закрыть]. У центральной власти должны были остаться не какие-то закрепленные за ней территории, а только законодательные и контрольные функции. По словам Чеишвили, чтобы довести эту реформу до конца, не хватило года или полутора:

Мы уже приготовили новый лесной кодекс, новые нормативные акты, но пока это только проект. Удалось изменить лишь малую часть законодательства в этой сфере, основное осталось нетронутым – поэтому многие вопросы сейчас можно трактовать по-разному. Более того, многие из тех, кто был в правительстве на момент начала реформы, ушли, а пришедшие им на смену из-за непростой политической ситуации в стране боятся принимать смелые решения, предпочитают оставить все как есть. В то время, когда мы были у власти, мы очень мало думали о непопулярности своих действий. Считали, что это дело правильное, и просто шли вперед.

После событий ноября 2007 года открытое политическое сопротивление на время утихло, но российско-грузинская война в августе 2008 года вызвала новый виток противостояния. 9 апреля 2009 года, в День национального единства, когда вспоминают погибших в 1989 году при разгоне митинга в Тбилиси силами Советской армии, лидеры оппозиции вывели на центральный проспект имени Руставели своих сторонников, объявив бессрочную акцию протеста. Многотысячная толпа скандировала напротив здания парламента: «Миша, уходи!» Прежние соратники Саакашвили экс-председатель парламента Нино Бурджанадзе, бывший посол Грузии при ООН Ираклий Аласания, бывший министр иностранных дел Саломе Зурабишвили и другие лидеры оппозиции говорили, что митинг не прекратится до отставки президента. Митингующие перекрывали центральную улицу, располагали свои палатки и символические клетки вокруг новой резиденции, напротив здания телеканала «Общественный вещатель».