Текст книги "Мыльный пузырь американского превосходства"

Автор книги: Джордж Сорос

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 12 страниц)

Многосторонность

Настаивая на многостороннем подходе, я вовсе не хочу сказать, что Соединенные Штаты должны действовать исключительно через ООН. Учитывая, что эта организация несовершенна и не идет на реформирование, неизбежны ситуации, в которых уместен выход за рамки ООН. Я уверен, наше вмешательство в Косово было бы оправдано и без санкции ООН, а наши действия в Боснии принесли бы больший эффект, если бы мы опирались на НАТО, а не на ООН. Однако односторонняя акция, идущая вразрез с международным общественным мнением, не может быть оправдана, более того, она несет угрозу нашей безопасности, ибо настраивает против нас весь мир. Именно этого и добилась администрация Буша своей оголтелой односторонностью. Для наших акций необходим прочный фундамент законности. Нам нужно было заручиться широкой поддержкой, прежде чем планировать войну в Ираке. Причем в число сторонников следовало бы привлечь не только Европу, но и ряд менее развитых стран, включая исламские.

Сообщество демократий

Сообщество демократий, созданное в рамках Варшавской декларации в 2000 году, вполне способно стать источником легитимности для вмешательства во внутренние дела недемократических государств, особенно если вмешательство имеет конструктивный характер. Пока Сообщество демократий всего лишь пустая оболочка. Эта организация проводит заседания раз в два года – очередная встреча состоится в Сантьяго (Чили) в марте 2005 года. Такие заседания ограничиваются разговорами да принятием коммюнике, на которые никто не обращает внимания. Но так не должно быть.

Соединенные Штаты в сотрудничестве с другими демократическими странами вполне могут вложить в Варшавскую декларацию содержание. В конце концов «третья корзина»[55]55
  Под «тремя хельсинкскими корзинами» понимаются обеспечение безопасности в Европе, сотрудничество в области науки и техники и охраны окружающей среды, а также сотрудничество в гуманитарной и других областях. – Прим. пер.


[Закрыть] хельсинкских соглашений 1975 года, подтвердившая необходимость соблюдения прав человека, тоже в свое время казалась пустыми словами, иначе Советский Союз ни за что бы не поставил под ней свою подпись. А потом она послужила Андрею Сахарову и его коллегам в Москве законным основанием для создания Хельсинкского комитета, а тот, в свою очередь, подтолкнул к созданию правозащитной организации Helsinki Watch в Нью-Йорке и положил начало мощному движению в поддержку соблюдения прав человека. У Варшавской декларации не меньший потенциал.

Если Сообщество демократий продемонстрирует жизнеспособность, оно может превратиться в более официальную структуру. Даже сейчас, когда о существовании этого института мало кто знает, не считая министерств иностранных дел, страны активно возражают, если их исключают. Если членство несет реальные выгоды, исключение может стать действенным средством, заставляющим принять определенные стандарты поведения.

Сообщество демократий способно, например, обрести влияние внутри ООН, сформировав фракцию или блок. В настоящее время ротация членов комитетов ООН осуществляется по географическому признаку. Этот принцип может сохраниться, но у участников блока появляется возможность голосовать только друг за друга и исключить, таким образом, недемократические страны. Сирия перестанет быть членом Совета Безопасности, а для Ливии станет недоступным кресло председателя Комиссии по правам человека. В отличие от всех прочих попыток осуществить реформу такое нововведение имеет шансы на успех, поскольку участие во фракции – дело добровольное, и другие страны-члены не могут помешать формированию демократического блока. Создание влиятельного демократического блока наций изменило бы характер ООН, позволило бы более эффективно воздействовать на модель поведения ее членов. Репрессивные режимы лишились бы активного участия в процессе принятия решений, а недееспособные государства можно было бы взять под защиту ООН. Неразрешимая ныне проблема использования ООН для вмешательства во внутренние дела суверенных государств приблизилась бы к разрешению.

Тот же самый подход можно применить и в различных региональных организациях, занимающихся вопросами безопасности, например в ОБСЕ и Организации американских государств (ОАГ). Эти организации оказывают большое влияние на урегулирование локальных и региональных конфликтов, но их характер и эффективность различаются очень сильно. Для ОБСЕ, возможно, из-за того, что она появилась после распада советской империи, характерно удивительно широкое определение безопасности, во многом совпадающее с идеями этой книги, но эта организация ограничена в своих действиях, ибо она – ассоциация суверенных государств. Она стала бы более эффективной, если бы демократические государства договорились о более тесном сотрудничестве. ОАГ также способна оказать определенное положительное влияние. Она, например, сыграла не последнюю роль в процессе демократической смены режима в Перу, когда Альберто Фухимори бежал из страны, и сдержала развитие кризиса в Венесуэле после неудачной попытки сместить Уго Чавеса. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) намного меньше занимается политическими проблемами. Она открыто не желает обращать внимание на внутреннюю политику своих членов, однако такое отношение необходимо изменить. Наиболее серьезную проблему представляет недавно сформированный Африканский союз, одним из главных покровителей которого является президент Ливии Каддафи. Между Ливией и Западом идет скрытая борьба за влияние в Африке, которая ведет к нестабильности в регионе. К сожалению, Каддафи готов истратить на политические и военные цели в Африке значительно больше денег, чем Запад.

Существующее положение дел изменить непросто, если Соединенные Штаты не сменят свою позицию и своего президента. Многие страны мира, особенно в Африке, на Ближнем Востоке и в некоторых частях Азии, в силу их колониального прошлого относятся к Западу с большим подозрением. Это создает питательную среду для терроризма и других проявлений антизападных, антиамериканских и антиглобалистских настроений. Это также обеспечивает прикрытие для локальных деспотов вроде Роберта Мугабе в Зимбабве и президента Ислама Каримова в Узбекистане. Антагонизм – не та проблема, которую можно решить военными средствами. Для его преодоления необходимо доверие и реальное сотрудничество. Соединенным Штатам придется очень постараться, чтобы вернуть доверие и лояльность мира.

В данный момент для Соединенных Штатов было бы неразумным пытаться стать лидером Сообщества демократий. Слишком уж много противников у этой идеи. Демонстрацией изменения позиции США после смены президента вполне могла бы стать поддержка создания сообщества развивающихся демократий, в которое не входят ни Америка, ни члены Европейского союза. Это сообщество пришло бы на смену группе G77, которая в настоящее время существует как фракция внутри ООН. В союзе с Соединенными Штатами и Европой сообщество развивающихся демократий составило бы правящее большинство в ООН без обязательств следовать за развитыми демократиями по всем вопросам.

На переговорах в рамках ВТО, которые состоялись в Канкуне в сентябре 2003 года, более двадцати развивающихся стран сформировали альянс по вопросу защиты сельского хозяйства. Разногласие между развитым и развивающимся миром привело к срыву раунда торговых переговоров, решение о котором было принято на конференции ВТО в г. Доха (Катар). Не исключено, что это сигнал начала конца глобализации: двухсторонние соглашения могут вытеснить многосторонние. ВТО, возможно, и сохранится, но все последующие переговоры придется проводить между равными. В настоящее время развитые страны смотрят на развивающиеся свысока. Лишь некоторые руководители государств развивающегося мира удостаиваются приглашения на встречи глав стран G8, да и то не на все заседания. Главам развивающихся государств было бы неплохо учредить собственный саммит. Например, группу D6, состоящую из шести развивающихся стран: Бразилии, Мексики, Индии, Индонезии, Нигерии и Южной Африки. Группа D6 могла бы встречаться с группой G8 на равных. Это был бы первый шаг на пути устранения неравенства между центром и периферией и установления более сбалансированного мирового порядка.

Альтернативная внешняя политика

Альтернативой нынешней внешней политике США должна стать политика, которая характеризуется не только многосторонностью. Необходимо коренным образом перераспределить наши приоритеты. Вместо того чтобы направлять львиную долю бюджета на военные приготовления, связанные с реализацией доктрины Буша, нам следует сосредоточиться на предупредительных акциях конструктивного характера. Это связано со значительно более скромными издержками и позволяет увеличить внутренние расходы при сбалансированном бюджете. В конце концов мы не имеем права увеличивать помощь иностранным государствам без соответствующего улучшения социального обеспечения в стране.

Но это долгосрочная стратегия. В ближайшей перспективе нам нужно думать о том, как выбраться из той трясины, в которую мы попали в Ираке, а этого не сделать, не усугубив ошибку вторжения. Кроме того, вряд ли стоит перекраивать бюджет в период сокращения занятости. Вместе с тем у президента, который предложит конструктивное видение роли Америки в мире, будет больше возможностей вытащить нас из Ирака, чем у того, кто затащил страну туда.

Конструктивные действия, способные изменить образ Америки, не потребуют чрезмерных затрат. ООН оценивает стоимость выполнения своей программы «Цели развития тысячелетия» в 50 млрд долл. в год. Я уже предлагал организовать ежегодный выпуск специальных прав заимствования (SDR) в размере ассигнований богатых государств на международную помощь. SDR – это международные резервные активы, которые выпускаются МВФ для своих членов и могут конвертироваться в различные валюты. Развивающиеся страны могут добавлять SDR к своим валютным резервам; богатые страны (как определено в плане операций МВФ) выделяют свои ассигнования в соответствии с определенными правилами. Развивающиеся страны, таким образом, получают прямой выигрыш от пополнения своих валютных резервов и косвенную выгоду от предоставления общественных благ в глобальном масштабе. Это обойдется США в 8,75 млрд долл. в год, что составляет всего одну десятую часть дополнительных ассигнований на Ирак в 2003 году. Инициативы, подобные этой, могли бы в значительной мере развеять антиамериканские и антизападные настроения в мире. Они намного повысили бы наши шансы защититься от террористов и выбраться из иракского болота.

Глава 8
Международная помощь

Прошло уже более тридцати лет с того момента, когда Комиссия Пирсона предложила, а ООН утвердила целевой уровень отчислений стран-доноров на поддержку развития бедных стран в размере 0,7% от ВВП. Отчисления всего пяти стран находятся на уровне этого показателя или превышают его.[56]56
  В число этих пяти стран входят Дания, Норвегия, Нидерланды, Швеция и Люксембург


[Закрыть] В 2000 году взнос США составил 0,1%, а в сумме отчисления на поддержку достигли лишь 0,24% от ВВП развитых стран. ООН для выполнения программы «Цели развития тысячелетия» необходимо 50 млрд долл. ежегодно. Администрация Буша даже слышать не хочет о каких-либо целевых показателях. По ее мнению, помощь следует оценивать по результату, а не по затратам.

Однако есть примеры и другого подхода: план Маршалла, реализованный Соединенными Штатами после окончания Второй мировой войны, был очень эффективным. Он помог восстановить разрушенную экономику стран Западной Европы и укрепить сотрудничество, он способствовал становлению демократической Германии, а также созданию прочного и долговременного союза между Германией и США, который зашатался только после прихода к власти Джорджа У. Буша. План Маршалла был предвестником Европейского союза. Когда же летом 1988 года я предложил своего рода новый план Маршалла для Советского Союза на конференции в Потсдаме, который тогда принадлежал Восточной Германии, меня буквально подняли на смех.[57]57
  «Westeuropa muss Gorbatschows Umgestaltung finanziell unterstutzen», Frankfurter Allgemeine Zeitung, June 11, 1988.


[Закрыть] Это показывает, насколько изменились настроения в период с 1947 по 1988 год.

Пороки иностранной помощи

Понятие «иностранная помощь» стало чуть ли не ругательством на фоне твердого убеждения, что она неэффективна и нередко приводит к обратным результатам. Такое представление вполне в духе господствующих рыночно-фундаменталистских настроений. К сожалению, столь низкая оценка иностранной помощи не лишена оснований.

В книге «Джордж Сорос о глобализации» идентифицированы пять основных изъянов, которые присущи существующей процедуре предоставления иностранной помощи.

• Во-первых, иностранная помощь слишком часто обслуживает интересы доноров, а не получателей. Предоставление помощи нередко определяется интересами национальной безопасности, вытекающими из геополитических устремлений, без учета уровня бедности и характера государства-получателя. Помощь Африке во времена холодной войны – ярчайший тому пример. После падения Берлинской стены Западная Германия в стремлении закрепить воссоединение передала Советскому Союзу или предоставила ему в виде кредитов немалые средства, практически не интересуясь, на что они идут. Позднее Украина стала геополитическим пенсионером Запада. Плохое правительство – главная причина бедности. Было бы куда лучше, если бы доноры уделяли больше внимания политической ситуации в странах, которые они поддерживают.

• Во-вторых, получатели очень редко имеют какие-либо права на проекты развития, которые разрабатываются и осуществляются внешними организациями. Когда эксперты уходят, мало что остается. Те программы, которые импортируются, а не разрабатываются на месте, зачастую не приживаются.[58]58
  Пол Коллир и Дейвид Доллар [Paul Collier and David Dollar, Can the World Cut Poverty in Half? How Policy Reform and Effective Aid Can Meet the International development Goals, World Bank Reporting Paper 2403, July 2000, 21 (см.: http://econfiworldbank org/docs/1158.pdf)] прямо заявляют, что «согласно исследованиям, доноры не оказывают большого влияния на политику (по крайней мере положительного влияния)». Многочисленные оценки многосторонней помощи и эффективности увязки выделяемых средств с определенными условиями показывают, что с ростом причастности местных властей к реформам неизменно растут шансы на их успех. В документах МВФ, подготовленных к серии семинаров по увязке выделения средств с определенными условиями, отмечается, что «политика вряд ли будет проводиться последовательно, если власти не примут ее как собственную и если она не получит широкой поддержки в стране». Обеспокоенность тем, что «чрезмерно жесткая увязка» подрывает идею причастности, подтолкнула МВФ к упрощению и сокращению условий, с которыми увязываются его программы. См.: IMF, Department of Policy Development and Review, «Conditionality in Fund-Supported Programs: Overview», February 20, 2001, para. 14.


[Закрыть] Страны-доноры обычно предоставляют помощь через своих подданных, которые становятся заинтересованными лицами, а потому поддерживают предоставление помощи. Даже международные институты предпочитают направлять иностранных экспертов, а не создавать соответствующий потенциал на месте. Эксперты подчиняются тем, кто платит им. Никто, за исключением сети моих фондов, а в последнее время еще и Программы развития ООН (UNDP), не желает оплачивать экспертов, которые подчиняются получателю помощи. В результате получатели далеко не всегда могут «переварить» помощь.

• В-третьих, иностранная помощь обычно предоставляется на уровне правительства. Правительство-получатель действует как куратор, который направляет средства на свои собственные нужды. В некоторых случаях помощь становится главным источником финансирования непопулярного правительства.

• В-четвертых, доноры настаивают на сохранении национального контроля над предоставляемой помощью, а координация между ними оставляет желать лучшего. Когда доноры начинают бороться за право предоставления помощи, правительству-получателю намного легче использовать выделенные средства на свои цели. Именно так произошло в Боснии, где международная помощь была в значительной мере растранжирена и ушла в карманы местных царьков.

• Ну и, наконец, в-пятых, мало кто сознает, что международная помощь – это высокорискованное предприятие. Заниматься предоставлением благ несравненно труднее, чем управлять предприятием с целью извлечения прибыли. Хотя бы потому, что единого измерителя общественного блага не существует, а прибыль – исчерпывающая характеристика результата. К тому же администрирование помощи находится в руках бюрократов, которые многое теряют, но мало получают от принятия на себя рисков. Неудивительно, что результаты выглядят так бледно, особенно если к ним подходят с той же меркой, что и для других видов бюрократической деятельности, и без учета сложности задачи.

Тем не менее иностранная помощь все же дает положительный эффект в странах с переходной экономикой, она, в частности, помогает поддержать жизнедеятельность центральных банков, финансовых рынков и судебной системы. Немало примеров свидетельствует о том, что иностранная помощь может быть очень полезной, несмотря на все ее недостатки. Иностранная помощь пользуется в Соединенных Штатах незаслуженно плохой репутацией. Большинство граждан США полагают, что мы направляем на иностранную помощь намного большую долю ВНП, чем тратится на самом деле, и что эти средства по большей части выбрасываются на ветер. Такие страны, как Канада, Швеция, Нидерланды и Великобритания, тратят на эти цели больше относительно своего ВНП, а репутация иностранной помощи там выше.

Перечисленные выше изъяны вполне можно преодолеть при наличии определенной политической воли. Мои фонды, например, в целом свободны от этих проблем, поскольку управляются гражданами стран – получателей помощи, которые верят в идею открытого общества и лучше других знают, что нужно их странам. Фонды ясно показали, чего можно добиться, когда ориентиром при предоставлении помощи являются интересы получателей, а не доноров. Представитель правительства одной из стран – получателей помощи как-то назвал меня государственным деятелем без гражданства, и я горжусь этим званием. «У государств есть интересы, но нет принципов, – сказал он, намекая на известное высказывание Киссинджера. – У вас же есть принципы, но нет интересов».[59]59
  Человеком, который сделал мне этот комплимент, был Бранко Црвенковски, премьер-министр Македонии.


[Закрыть] С тех пор это мой девиз.

Личный опыт

Для читателей, которые знают меня лишь как биржевого игрока, может стать неожиданностью то, что я активно помогал нуждающимся странам, причем с согласия их жителей. Я занимался этим более 18 лет. Первый национальный фонд я учредил в коммунистической Венгрии в 1984 году, а за ним последовали еще 32 национальных фонда, региональные и глобальные инициативы. Масштаб деятельности фондов значителен, их средний суммарный годовой бюджет составляет примерно 450 млн долл. на протяжении последнего десятилетия. Я истратил за это время без малого 5 млрд долл., а потому прошел через все ловушки, связанные с иностранной помощью, и могу похвастаться определенными успехами.

В коммунистической Венгрии мой фонд стал основным источником поддержки гражданского общества. Конечно, он не может претендовать на роль инициатора крушения коммунистического режима (главный импульс дал Советский Союз), но он, несомненно, в числе тех, кто помог подготовить страну к демократии. В России мой фонд предоставлял помощь, которая реально доходила до людей. Самый большой его успех видится в том, что он помог пережить период гиперинфляции почти 35 тысячам ведущих ученых страны. Мои фонды внесли вклад в подготовку демократической смены режима в Словакии в 1998 году, в Хорватии в 1999-м и Югославии в 2000-м, в объединении гражданского общества против Владимира Мечьяра, Франьо Туджмана и Слободана Милошевича. Этот перечень можно продолжить. Задача, которая стоит перед моими фондами, – это поддержка перехода от закрытого общества к открытому. Это тяжелый процесс, когда приходится менять сразу все. Фонды финансировали бесчисленное множество инициатив, в каждой из которых не было ничего выдающегося, но вместе они складывались в нечто более значимое: в фундамент открытого общества.

Роль фондов в значительной мере определялась тем, какое правительство находилось у власти в стране. Там, где была возможность сотрудничать с правительством, фонды добивались намного большего в плане системных преобразований. В числе наиболее весомых вкладов, сделанных фондами, – расширение возможностей молодых демократических правительств по освоению иностранной помощи через предоставление права привлекать экспертов по своему выбору (предпочтительно национальных). В странах с переходной экономикой немало экспертов из международных организаций, но они служат собственным хозяевам, а местные правительства могут оказывать на них лишь ограниченное влияние. Там, где правительство противодействует демократическим начинаниям, фонды могут играть еще более важную роль: они не дают угаснуть пламени свободы и умереть идее открытого общества.

Наряду с программами национальных организаций осуществляется и ряд общих сетевых программ в таких областях, как образование, средства массовой информации, здравоохранение, информация, культура, система правосудия, малый и средний бизнес. Эти программы реализуются через национальные фонды, однако последние вольны самостоятельно принимать решение об участии в них; в случае участия они становятся владельцами программ.[60]60
  Около 85% средств моих фондов расходуется в странах, получающих помощь. Для сравнения, всего 44% средств, предоставленных Международной ассоциацией развития (IDA) и Всемирным банком за время их существования, было израсходовано в самих странах-заемщиках.


[Закрыть] В процессе взаимодействия национальных фондов с сетевыми программами складывается матрица, объединяющая местные знания с профессиональным опытом. Матрица остается открытой. Национальные фонды могут по своему усмотрению работать за рамками сетевых программ, обычно такое случается в сфере поддержки гражданского общества и культуры. Сетевые программы, со своей стороны, могут взаимодействовать не только с национальными фондами, но и с другими местными институтами, что характерно для таких областей, как права человека и независимые средства массовой информации.

Совершенно очевидно, что в сферах общественных инициатив и частных предприятий нельзя применять одни и те же подходы и критерии. Тем не менее я уверен, что эксперименты с внешней помощью совершенно уместны в политике, которой должно придерживаться международное сообщество. Я провожу эту мысль с тех пор, как создал сеть фондов. Поначалу мне практически не удавалось влиять на политику. Я предпринял целый ряд политических инициатив, однако на них никто не обратил внимания. Так, в 1992 году я предложил направить 10-миллиардный кредит МФВ, предоставленный России, на выплату пособий по социальному обеспечению и безработице. Деньги, предоставленные правительству для поддержания платежного баланса и бюджета, могли бы пойти на финансирование системы социальной защиты.[61]61
  George Soros, «A Cold-Cash Winter Proposal for Russia», Wall Street Journal, November 11, 1992.


[Закрыть] Случись такое, они попали бы к людям, а не канули в черную дыру, и у российского народа появилось бы конкретное свидетельство международной помощи.

Чтобы показать возможность создания системы социальной защиты, я развернул Программу первой помощи для советских ученых. Мое предложение МВФ так и не было воспринято всерьез, а вот Международный научный фонд имел потрясающий успех. Он отобрал около 35 тысяч ведущих ученых в бывшем Советском Союзе в соответствии с очень прозрачными критериями, характеризующими научные достижения. Они получили по 500 долл., которые помогли им продержаться в течение года в условиях гиперинфляции. Это, пожалуй, единственный случай, когда иностранная помощь попала прямо в руки получателей. Получатели, да и все общество вместе с ними, никогда не забудут этого. Небольшая акция наглядно показала, чего можно добиться в рамках крупномасштабного проекта. Только подумайте, что было бы, если бы все пенсионеры Советского Союза получили пенсии, а безработные – пособия: уверен, политическое, социальное и экономическое развитие России и других стран бывшего СССР пошло бы несколько иначе.

В конечном итоге фонды доказали свою эффективность, а наш подход стали применять и другие организации. Наши возможности по воздействию на политику постепенно расширяются. В 2002 году мои фонды совместно с другими неправительственными организациями (НПО) развернули кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Эта кампания, нацеленная на то, чтобы заставить горнодобывающие и нефтяные компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам, подтолкнула правительство Великобритании к осуществлению так называемой Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Мы оказали определенное влияние на финансирование американским правительством программы по борьбе со СПИДом и фонда «Счет тысячелетия». Кроме того, мы участвуем в решении целого ряда конкретных политических проблем на Балканах, в Центральной Азии, на Кавказе, в Молдове, а также в Южной и Западной Африке. С помощью Всемирного банка нам удалось привлечь девять стран Восточной Европы и Европейский союз к подготовке объявления 2005—2015 годов десятилетием улучшения положения цыган. Цыгане составляют беднейший слой общества в регионе.

Довольно трудно делать какие-либо обобщения относительно лучших путей предоставления иностранной помощи на основе работы сети моих фондов, поскольку эту сеть нельзя назвать результатом осознанного плана. Она формировалась случайным образом по мере появления возможностей. Период с 1987 по 1992 год стал революционным для бывшей советской империи. Я оказался в уникальном положении: во-первых, у меня достаточно глубокие представления о революционных процессах; во-вторых, я твердый сторонник концепции открытого общества; в-третьих, мне доступны значительные финансовые ресурсы. Многие обладали одним или даже двумя из этих атрибутов, но никто больше не мог похвастаться наличием всех трех. Я не мог упустить такую выпадающую лишь раз в жизни возможность, а потому посвятил всю свою энергию фондам. Мои расходы, которые в 1987 году не превышали 3 млн долл., перевалили рубеж в 300 млн в год к 1992 году. Ни о каких плановых показателях здесь и речи быть не могло. У нас не было ни бизнес-плана, ни критериев, характеризующих эффективность деятельности; в первые годы мы даже не составляли бюджет. Прошло немало времени, прежде чем мы попытались внести порядок в этот хаос.